从互联互通到联动发展：中国在支持非洲发展上的模式创新

作者简介 周玉渊 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副主任，研究员 金良祥 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员 俞海杰 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心助理研究员 祝鸣 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心助理研究员 周亦奇 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员 刘欣 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心助理研究员 目 录 摘要···························01前言···························03 第一章 非洲跨区域合作的动力与意义·············06 （一）非洲跨区域合作是非洲一体化优先议程··········06（二）非洲跨区域合作是大国竞争新领域············08（三）非洲跨区域合作是中非共建“一带一路”新方向······10 第二章 中国参与非洲跨区域合作的进展与成就·········14 （一）深化中非全面战略合作伙伴关系·············14（二）提升非洲互联互通水平·················16（三）促进非洲经济社会发展·················22 第三章 中国参与非洲跨区域合作的问题与进路·········29 （一）完善合作机制·····················29（二）拓展合作层次·····················32（三）提升合作效果·····················33 第四章 结论与展望·····················36 摘要 非洲跨区域合作是非洲发展和一体化的优先议程，以协同式发展走廊范式为代表的跨区域合作正为非洲发展带来新机遇。非洲跨区域发展是一项整体性、战略性和长期性的任务，支持和参与非洲跨区域发展带来了国际对非合作理念和范式的变革。大国在非洲跨区域合作上正推出新的战略、政策和方案，正在重塑非洲发展和国际对非合作的新议程。中国是非洲基础设施发展的重要贡献者，在促进非洲跨区域合作上发挥重要作用，2024 年中非合作论坛北京峰会后，如何从联通基础设施的建设者升级为促进非洲跨区域联动发展的推动者，正成为中非合作的新方向。 中国参与非洲跨区域合作取得重要进展，但仍存在较大提升空间。中国与非盟建立一系列战略对话、战略对接和务实合作机制，为“一带一路”与非盟《2063 议程》战略对接建立框架，推动非洲疾控中心援建项目的落地。中国通过基础设施融资和建设、贸易投资和发展合作，为非洲一体化作出了重要贡献。然而，中国与非洲次区域组织之间的机制化合作程度仍然较低，相对而言，中国更多是作为一个融资者和承包者的角色参与具体的项目建设，在战略规划、项目运营和全生态链管理上的角色并不明显。 中非双方可以 2024 年中非合作论坛北京峰会为契机，把支持非洲跨区域发展视为新时代中非合作的重要方向，以非洲发展走廊为载体，在非洲跨区域合作上探讨新的多边协调合作范式，促进非洲跨区域联动发展。第一，加强与非盟、非洲次区域组织的战略对话和合作机制建设。以非洲跨区域互联互通和包容性发展为重点深化与非盟和次区域组织的合作。第二，基于不同地区的具体情况和优先关切，深化与非洲重点地区和国家的合作，以铁海联运、陆海联动、坦赞铁路市场化激活等新理念为指引，盘活中国在非洲的优势资源，加强多边协调，实现协同发展，推动非洲跨区域合作走深走实。第三，推动中非基础设施合作转型升级。积极探讨在非 洲基础设施生态链的管理和运营上的参与，坚持包容性和可持续发展原则，在重点跨国跨区域项目推动沿线开发区域协调发展，构建更有效的发展生态和合作模式。第四，以中非发展走廊合作为样板打造对非合作新模式。整合协调中非在基础设施建设、贸易、投资、援助、产业开发、经验和技术转移上的合作，推动区域内产业、资金、技术等要素的优化配置，以区域产业链、供应链、价值链建设为核心方向，实现非洲跨区域联动发展。第五，推动国际社会在非洲跨区域合作上的协调合作。加强与世界银行等多边金融机构和非洲开发银行等区域金融机构的协调合作。推动大国在非洲跨区域合作上形成新战略共识，通过三方合作和国际合作为非洲发展提供助力。 前言 基础设施不足一直是制约非洲发展的瓶颈，而跨区域合作则被视为非洲一体化的推动力和催化剂。发展基础设施是非洲国家的普遍需求，而且相对于其他领域的合作，基础设施合作更容易实现，因为利益划分更明确，各国需要放弃的主权更少。1相比于早期对欧盟一体化的效仿尤其是机制模仿，功能主义合作被视为当下非洲一体化的重要动力，跨区域基础设施合作也被视为全非优先议程。 在大国竞争上升、地区发展安全挑战增加、能源转型和供应链安全问题凸显的背景下，非洲跨区域合作的战略重要性受到更高重视。一方面，非洲跨区域合作在非洲发展和一体化议程中的引领作用进一步提升。非洲国家加快落实非盟《2063年议程》，推进非洲大陆自贸区建设，积极调动国际资源支持非洲互联互通等洲际和区域性项目。另一方面，大国正加大对非洲的地区性投入，跨区域合作被视为提升在非洲战略存在和影响力的重要途径。美欧对非洲发展走廊如洛比托走廊和关键地区的重视，“一带一路”在非洲互联互通项目上的进展，以及中非关系整体升级为新时代全天候中非命运共同体，都是重要表现。同时，不同力量加大投入非洲跨区域合作加剧地缘竞争、大国博弈，塑造了当前非洲跨区域合作的基本格局和形态。 习近平主席 2024 年中非合作论坛峰会上提出，“中方愿在非洲实施 30 个基础设施联通项目，携手推进高质量共建“一带一路”，打造陆海联动、协同发展的中非互联互通网络。中方愿为非洲大陆自由贸易区建设提供帮助，深化物流和金融合 作，助力非洲跨区域发展。”2这体现了非洲跨区域合作在中非合作中重要性的上升。在这一背景下，总结和评估中国参与非洲跨区域合作的进展与成就，挖掘中国参与非洲跨区域合作的潜力和价值，对于更好开展跨区域合作、提升中非合作水平具有重要意义。 第一章 非洲跨区域合作的动力与意义 第一章 非洲跨区域合作的动力与意义 本文中的跨区域合作主要指跨国跨区域基础设施合作。狭义的基础设施合作主要指将基础设施建设，而广义的基础设施合作主要指以基础设施作为载体来驱动国家间或区域性的合作。后者已经超越了项目的概念，涉及到沿线开发、经贸往来、地区产供链、包容性发展、和平安全等更多元化的合作。非洲跨区域合作本质上一种功能主义合作。因为其难度相对较小、更易操作、效果更为直接，所以跨区域合作被视为一体化的优先议程。这一理念正是推动非盟和非洲国家重视发展走廊建设的主要原因。3 当前，域外国家把非洲跨区域合作视为拓展在非洲利益和影响力的重要抓手。在大国竞争、能源转型和供应链安全等因素驱动下，域外国家正加大对非洲重点国家、关键资源和战略走廊的重视和投入。内外部因素的共同作用提升了当前非洲跨区域合作的战略重要性。 （一）非洲跨区域合作是非洲一体化优先议程 跨区域基础设施合作是地区一体化的优先议程（top priority）。2012 年 7 月，非盟会议通过了《非洲基础设施发展计划》，旨在从 2012 年到 2040 年推进区域和 非洲大陆基础设施，总体目标是促进非洲大陆一体化，通过改善地区联通，促进贸易、刺激增长和创造就业机会。2015 年，非盟《2063 年议程》再次强调地区一体化将是非洲实现包容性和可持续发展的重要支柱，愿景 2 特别强调非洲需要发展世界级基础设施，并将“联通非洲”作为《2063 年议程》的旗舰计划，聚焦交通、能源和信息通信的联通，并提出了旗舰项目，包括综合高速列车网络、大因加水坝项目、建立单一非洲航空运输市场、泛非电子网络和网络安全。 第一，非洲国家正加快通过跨区域合作推进地区一体化。研究认为，非洲大陆自由贸易协定预计将使非洲的出口增长 3.4％，国内生产总值增长 0.6％，通过改善道路、港口和边境设施等交通基础设施可以显著缩短运输时间，从而使出口增长11.5％，国内生产总值增加 2％。4为了实现非洲发展目标，非盟《2063 议程》第一个十年计划明确把跨区域合作作为优先领域，其主要的洲际性合作框架包括非洲综合农业发展计划（CAADP）、非洲基础设施发展计划（PIDA）、非洲矿业展望（AMV）、非洲科技创新战略（STISA）、促进非洲内部贸易（BIAT）、加速非洲工业发展（AIDA）。当前，非洲正加快推进非洲大陆自由贸易区建设，落实《2063年议程》第二个十年计划，制定并积极落实数字转型、绿色发展、关键矿产等一系列战略，包括提出建立非洲多边金融机构包括评级机构、非洲货币基金组织、多边开发银行等新的全球治理改革倡议。 第二，非洲国家务实的跨区域合作明显增多。相对非盟和次地区共同体推动的自上而下的地区合作和一体化，由非洲多个国家推动的自下而上、小多边性质的跨区域合作正在成为非洲地区合作的重要形式。例如，马里、布基纳法索、尼日尔等建立的邦联、安哥拉、刚果（金）、赞比亚等国在洛比托走廊上的合作等。尤其是以后者为代表的发展走廊正成为非洲国家的现实选择。非洲发展走廊战略是非洲一体化的具体形式，是非盟基础设施总体规划、PIDA、NPEAD 非洲行动计划（NEPAD-AAP）、非盟《2063议程》以及非洲经济共同体和非洲政府的区域基 础设施发展总体规划的重要实践。5因为其重要战略功能和更易实现的可操作性，发展走廊受到各方的高度重视，进而使其取得了实质性的进展。6 第三，非洲以更加灵活务实的方式调动国际资源，服务于非洲主导的地区发展议程。为推进非洲跨区域合作规划和项目，建立更加多元的伙伴关系，争取撬动更多的国际资源，非洲国家和区域组织在国际合作上的立场和政策更加务实灵活。例如，安哥拉等国把连接刚果（金）、赞比亚等资源国家的洛比托走廊作为吸引国际投资的重要工具。非盟发挥作为政策协调和资源整合平台的作用，加强与非洲开发银行、联合国非洲经济事务委员会以及国际伙伴之间的协调，如非盟与包括欧美国家等全球伙伴发起非洲绿色基础设施联盟（AGIA）。7 （二）非洲跨区域合作是大国竞争新领域 为应对中国在非洲影响力的上升，强化与“一带一路”的竞争，美西方一直在探索新的对非发展合作模式。相对于双边合作，美欧国家把跨区域合作视为对非合作新的抓手。美欧等利用全球门户计划、全球基础设施投资伙伴关系、全球能源转型伙伴关系、矿业安全伙伴关系等，推进新的对非战略。有别于传统的对非援助和发展合作，绿色发展、数字经济、能源转型、基础设施、关键矿产供应链等构成了美欧国家对非战略的重要议程。8 近年来，美欧等加大对非洲基础设施、发展走廊尤其是战略走廊的投入。欧盟 在全球门户下制定非洲 - 欧洲投资计划，将战略走廊建设被确定为欧非合作的重点方向。2022 年七国集团提出全球基础设施投资伙伴关系，经济走廊建设被确定为重点投资方向。“我们将进一步推动七国集团 PGII 的具体倡议、旗舰项目和补充举措，以发展具有变革意义的经济走廊，提供优质的基础设施和投资，例如深化对洛比托走廊、吕宋走廊、中部走廊和印度 - 中东 - 欧洲经济走廊的协调和融资。”9连接非洲关键资源国家安哥拉、刚果（金）和赞比亚的洛比托走廊是历次七国集团峰会关注的重点。“洛比托走廊表明美国在非洲正采取一种不同的方式”。10美国和欧盟仅在洛比托走廊上推动签订了 7 项双多边合作协定和备忘。意大利也表示加强与美国和欧盟在洛比托走廊上合作，增加 3.2 亿美元额外投资，并与非洲绿色基础设施联盟（AGIA）、非洲绿色工业化倡议(AGII) 等非洲基础设施投资平台加强协调合作。11在 2023 年 G7 峰会上，美国还表示将支持非洲建设首个开放式洲际铁路网。另外，在新能源、非洲数据中心（非洲最大数据基础设施网络）、关键矿产供应链等领域加强投入。12 美欧正把跨区域合作视为强化与中国等在非竞争的重要手段。“一带一路”和中非经贸领域的务实合作使中国在非洲建立了相对于美欧国家的重要比较优势。相对而言，美欧国家在地区一体化、经济走廊战略尤其是理念、标准、政策设计和规 则制定