《经济金融热点快评》：首个国家层面政府投资基金政策出台，为耐心资本注入新动力

2025年1月7日，首个国家层面政府投资基金发展指引文件——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称《指导意见》）印发，提出7方面25条措施，涵盖政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，除规范优化基金自身运作管理外，还对基金服务国家高质量发展大局提出新要求、新思路，为我国耐心资本发展注入新动力。主要关注点如下： 第一，《指导意见》力求破解当前政府投资基金发展面临问题。我国政府投资基金始于2002年设立的中关村创业引导基金，截至2024年末，各级政府共成立1627只政府投资基金，规模累计达3.35万亿元，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用，但也存在部分基金定位不够精准、投向同质化、竞争无序化、“不敢投、不敢退、怕担责”、退出难等问题。对此，《指导意见》从以下方面进行规范和优化：一是明确基金定位，实现精准支持。《指导意见》要求政府投资基金聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节开展投资，产业投资方面应围绕完善现代化产业体系，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，创业投资方面应围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技。二是完善分级分类管理，加强统筹，整合优化布局。《指导意见》明确对政府投资基金设立实施分级管理，要求国家部委加强基金布局规划和投向指导，省级政府加强本地区基金统筹管理，县级政府则应严格控制新设基金；同时强调同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，鼓励推动同类基金、投资领域明显交叉重合的基金整合重组，以防止盲目跟风、无序竞争、产能过剩和低水平重复建设。三是提升专业化市场化运作水平。《指导意见》要求政府投资基金建立科学规范的运作管理和投资决策机制，特别要优化项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利；要采取市场化方式遴选基金管理人，充分发挥其作用；要建立健全绩效管理及容错机制，合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况；容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据；鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程，为基金及管理机构“松绑”。四是优化退出机制。《指导意见》提出要研究制定政府 投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策，明确退出条件；鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等，完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽基金退出渠道；探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。 第二，《指导意见》将促使政府投资基金对新质生产力发挥更大推动作用。作为支持科技创新的政策工具之一，政府投资基金一直是促进新质生产力发展的重要力量。特别是近几年外资及其他社会资本在国内创投市场呈现收缩态势，政府投资基金积极补位，已成为股权投资的生力军，根据清科研究中心统计，2024年上半年，国有控股和国有参股LP的出资金额已占LP认缴出资总规模的81.2%。此次《指导意见》出台，将促使政府投资基金在加快培育发展新质生产力方面发挥更大作用。一方面，《指导意见》关于政府投资基金的定位和提升运作水平等要求，更加契合科技创新特别是初创型科技企业对长期资本、耐心资本的需求，将更好地支持新质生产力领域的创新创业。此前，已有部分地方政府投资基金在市场化运作和专业化投资能力建设等方面进行积极探索。如深圳市政府出资设立并按市场化方式运作的深圳市引导基金，与其管理机构深创投集团长期聚焦新一代信息技术、高端装备制造、生物技术与健康、新材料、新能源等领域进行投资，并带动社会资本投向相关领域；截至2023年末，深圳市引导基金承诺出资总额约1037亿元，参股的147只子基金总规模超4700亿元，总体放大倍数约4.6倍；截至2024年11月末，深圳市引导基金及深创投集团投资企业数量超过1500家，其中270家已成功上市，包括康方生物等创新药企业、澜起科技等芯片企业，为新质生产力相关产业集聚发展贡献力量。另一方面，《指导意见》贯彻落实建设全国统一大市场要求，打破此前部分地方政府投资基金受“地方主义”倾向影响设置较多限制条件的局面，明确不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消基金及管理人注册地限制，并要求优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。上述要求有利于各地的政府投资基金进行更加灵活多样的投资，不仅可投资本地新质生产力产业，还可投资产业链上下游或相关产业的异地企业或项目，不仅可自己投资，还可与其他地区的政府投资基金联动合作、优势互补，从全国一盘棋角度支持新质生产力企业跨区域、全产业链发展壮大。近年来，部分地方政府投资基金已在全国乃至全球化投资布局方面开展诸多探索。如安徽省设立的300亿元科大硅谷引导基金，面向全国和全球吸引、孵化科技创新能力突出的中小微科技企业，目前已在美国硅谷、日本东京、法国里昂等地设立9座创新中心，吸引有意向落地的海外高层次人才项目入驻孵化，并与该省重点产业、战略性新兴产业及未来产业相关企业开展全方位合作。 第三，银行应加强对政府投资基金的服务与支持。一是银行集团可通过旗下金融资产投资公司、股权投资公司等向政府投资基金出资，或联合设立子基金，支持政府投资基金发展；二是银行可发挥在全国及全球布局经营、熟悉各地产业及企业情况、金融专业人才较多等优势，为政府投资基金提供信息咨询、项目筛选、投融双方对接撮合、人员培养培训等专项服务，以及资金托管、账户管理等基础金融服务，其中对于拟在境外募资或投资的政府投资基金，还可提供资本项下跨境资金汇划支付、汇率避险等服务；三是银行可向政府投资基金所投企业或项目提供包括授信、结算、理财等多元化金融支持，加强与担保公司、保险公司、证券公司等合作，创新丰富人才贷、创业贷、知识产权贷、科技保险贷、研发担保贷、股权激励贷等科技类授信产品，并伴随企业生命周期提供固定资产贷款、供应链融资、并购贷款、资产证券化、债券融资、股票融资等综合金融服务。 （点评人：中国银行深圳市分行大湾区金融研究院郭燕） 联系人：郭燕单位：中国银行深圳市分行大湾区金融研究院联系方式：0755–22330699 审稿：邱登单位：中国银行深圳市分行大湾区金融研究院联系方式：0755–22332759