国办发1号文：首个国家层面政府投资基金指引文件解读

公用二部|严贞贞|010-67413311 2025年1月13日 政策摘要 2025年1月7日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，是首次国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件，有八大重点内容值得关注： 一是明确基金定位，强调把握好政府与市场的关系；首次明确将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，并实行差异化管理，放宽对创业投资类基金的要求 二是发展长期资本和耐心资本，提出合理确定基金存续期、引导长期资本出资等举措，首次提出“可采取接续投资方式，确保投资延续性” 三是明确了分级、分预算的管理要求，县级政府应严格控制新设基金，确需设立的要报上级政府审批，严控县级政府新设基金管理人 四是加强统筹，整合优化基金布局，鼓励国家级基金加强与地方基金联动，要求省级政府统筹管理本地区政府投资基金，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金 五是要求不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消注册地限制、降低或取消返投比例 六是明确建立健全容错机制，提出延长考核周期，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制 七是优化退出机制，鼓励发展S基金、并购基金等，探索优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制 八是明确各部门在政府投资基金管理中的职责，部署有关部门下一步按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则 政策及背景 2025年1月7日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称《指导意见》），《指导意见》是今年国务院办公厅1号文件，也是首次国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件，共提出25条具体措施，涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，为各级政府设立政府投资基金以及完善相关管理制度提供了更为清晰的指引。 在《指导意见》出台之前，政府投资基金（市场多称“政府引导基金”，但非正式文件用语）已经走过了十数年的发展历程。随着“土地财政”低迷，“股 权财政”逐渐兴起，多地利用政府投资基金撬动社会资本，支持产业发展，比如成功的合肥模式，各地政府投资基金的设立如雨后春笋，不少城投公司也因自身产业化转型需要纷纷入局。 经过了2015年、2016年以来的井喷式发展，政府投资基金现已进入整合优化、精耕细作的阶段。根据清科研究中心的统计，截至2023年末，我国累计设立政府引导基金2,086只，目标规模12.19万亿元人民币，已认缴规模为7.13万亿元人民币。此前，规范政府投资基金的制度文件主要是财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》和发改委2016年发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等规定，最近一份专门针对政府投资基金的政策文件为财政部2020年发布的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预【2020】7号）。在此格局下，《指导意见》的出台既是在原有管理办法的基础上对政府投资基金的发展做出了顶层设计，同时也对市场上广泛关注的延长基金绩效评价周期、降低返投比例、优化容错机制、健全退出机制等诸多问题做出回应。 下文将总结《指导意见》值得关注的八大重点内容并进行具体解读。 重点解读 一、明确基金定位，强调推动有效市场和有为政府更好结合 原文： “政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金” “政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本” “按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。” “子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。” 解读： 《指导意见》明确了政府投资基金的定义，强调了其“引导”的主要作用，要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展。这一定调首先将政府投资基金和其他股权投资基金区别开来，明确其政策性定位；第二，也要求政府投资基金不能偏离政策目标、与民争利，防止对社会资本产生挤出效应；第三，要将政府引导、市场化运作和专业化管理有机统一起来，政府部门不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。在有效市场方面，《指导意见》提出了规范基金运作管理、基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定、健全基金 绩效管理、建立健全容错机制、鼓励降低或取消返投比例等多项举措。 在投资方向上，《指导意见》将基金投向分为两类，提出优化产业投资类基金功能，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业；鼓励发展创业投资类基金，创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技。 目前来看，政府投资基金出于风险把控和国有资产保值增值等的要求，更倾向于投资较为成熟的中后期企业，产业投资类基金规模远大于创业投资类基金。为鼓励投早、投小、支持创新创业，《指导意见》对不同类型基金实行差异化管理机制，“对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。”这从多个方面放宽了对创业投资类基金的要求，提高了其容错空间，鼓励地方政府支持创新创业。“新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式”，也就是不鼓励创业投资类基金采用直投方式，本文认为这主要是因为直投需要更为专业的投资能力，更适合于投资成熟期等中后期企业，且需要当地的强产业属性，考虑到创业投资类基金的投资风险和专业难度，母子基金方式更为合适。 二、强调发展壮大长期资本、耐心资本，新提“接续投资方式”作为延续基金投资、培养“耐心资本”的实操手段，有望缓解批量政府投资基金集中到期的退出难问题 原文： “合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。” 解读： 2024年以来，中央政治局会议、国务院常务会议频频提到“耐心资本”，对于股权投资而言，长期资本一直是制约行业发展的重要因素，目前股权投资多以硬科技为主，成长周期较长，需要真正的“长钱”与其投资逻辑相匹配。近年来，随着股权投资市场出资结构不断变化，国资直投加上LP出资，国资目前已成为股权投资市场的主力军，因而将政府投资基金建设成为长期资本、耐心资本对相关产业和创新创业的发展至关重要。 在合理确定政府投资基金存续期，发展耐心资本方面，实际上市场已经有了相关举措，包括新设的政府投资基金存续期逐渐放长（从原来的以不超过7年为主，到不超过10年的占比逐渐提高，2023年以来部分新设基金存续期已达15～20年），现有基金主动延期（2024年12月10日，深圳市福田引导基金投资有限公司发布通知支持延长在管子基金存续期2年）等。《指导意见》对此类做法给出了明确的政策导向，同时新提出的“接续投资方式”或可成为政府投资基金延续投资的新方法，有助于培养“耐心资本”，同时有望缓解目前批量政府投资基 金面临的到期退出问题。 三、首次明确分级管理要求：县级政府应严格控制新设基金，预计未来层级“下沉”的趋势将有所转变 原文： “中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。” 解读： 《指导意见》首次明确了对基金设立的分级管理要求，值得注意的是，这是国家首次对县级政府设立基金做出限制，并严控县级政府新设基金管理人。近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，政府投资基金的设立由省、市级向区县“下沉”，区县级政府投资基金占比逐渐提高，根据清科研究中心数据，2023年，全国新设立政府投资基金中国家级、省级、地市级和区县级占比分别为0.9%、11.2%、29.9%、57.9%，其中区县级同比上升16.7个百分点。但区县级基金往往存在产业基础薄弱、专业投资能力不足等劣势，随之而来的是同质化竞争、重复建设、资金利用低效等问题，《指导意见》针对上述情况加强了对县级政府设立基金的限制，预计未来层级“下沉”的趋势将有所转变。 四、加强整合优化基金布局，明确省级政府在统筹管理本地区政府投资基金方面的职责 原文： “鼓励国家级基金加强与地方基金联动，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。” “省级政府要统筹管理本地区政府投资基金” “同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，……设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，……对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。” 解读： 在合理统筹基金布局方面，《指导意见》延续了分级管理的思路，对各级政府投资基金提出了不同的要求。 国家级基金：一方面，其基金定位要立足全局，围绕建设现代化产业体系、培育发展新质生产力等重点领域发挥示范引领作用，支持关键核心技术攻关、补齐产业发展短板。另一方面，鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技 领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。 省级政府：要统筹管理本地区政府投资基金，加强对下级政府设立基金的指导，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。 此外，在基金整合优化方面，新设基金原则上同一政府不在同一行业或领域重复设立政府投资基金；存量基金存在交叉重复较多、投资进展缓慢的，鼓励其通过整合重组、优化投向等方式提升效能。这也是政府投资基金进入存量细化、精耕细作阶段的必然要求，2023年以来，多地政府已经开始对存量基金进行整合，形成大规模的产业基金群，例如，2023年6月，杭州宣布整合组建杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，由其参与投资N支行业母基金、子基金、专项子基金等，最终形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。整合后基金架构更为清晰，有助于形成合力，减少内部无效竞争，提高财政资金使用效率。 五、要求不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消注册地限制、降低或取消返投比例，有助于减少重复投资，提高财政资金使用效率，但预计会影响各级政府设立基金的积极性 原文： “落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。” 解读： 这是众多市场化GP翘首以盼的“解绑”举措，但同时也可能导致地方政府“基金招商”模式难以为继。从地方政府招商的发展历史来看，传统招商方式是土地价格、税收优惠、财政奖补等手段，但随着去年8月份《公平竞争审查条例》正式实施，上述传统招商模式空间大幅压缩，基金招商的重要性逐渐凸显。基金招商模式，即通过政府投资基金以政府资本吸引产业产能落地，被认为是继“土地财政”之后“股权财政”的重要组成部分，“招商”也是政府设立政府投资基金的重要动力之一。 从“引导基金”到“招商基金”的转变，改变了政府投资基金的发展业态，也带来了诸多问题。为了完成基金招商，政府投资基金一般要求子基金注册在当地，并约定返投比例。返投比例是指子基金投资于本地的资金不低于引导基金出资额的一定倍数，一般