2024年全球能源政策现状

2024年全球能源政策现状 【译者按】国际能源署《2024年全球能源政策现状》是首份探讨全球能源政策格局演变的出版物，关注2023年6月至2024年9月间的能源政策发展。报告涵盖60多个国家的50多种政策类型，并对5000多份能源政策进行了分类。报告全面整理了各国能源政策数据集，以帮助用户了解最新趋势，比较不同国家的能源政策立场。报告及其相关数据集审查了在多个国家或地区广泛采用的主要措施，证实了大力加速并实现清洁能源转型的可能性。赛迪智库节能与环保研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】能源安全能源转型能源政策气候承诺 本报告是全球首份能源政策清单，按国家和领域分类，为用户全面提供了最新的能源政策，重点介绍过去12个月内的重要变化。报告汇聚了众多国际专家的专业知识、见解和观点，汇编了来自60多个国家、50种主要政策类型的5000多份政策文件，所有文件都可以在公共数据库“能源政策清单”中找到。本报告全面审查总结了各国政府除确保能源安全外，还采取了哪些类型的政策来实现其长期目标，以及这些政策获得了何种支持。 一、首份《全球能源政策现状》报告出版背景 为应对新冠疫情引发的全球经济危机，各国政府推出了新的复苏和救助计划，其中多国将清洁能源转型列为优先事项。近150个国家（约占全球温室气体排放量的95%）提出了更宏大的气候承诺，其中约50个国家提高了能源效率、可再生能源和排放标准，并采取了一些列新的清洁能源激励措施。自2020年以来，全球清洁能源投资增长了60%。 能源安全再次成为政策制定者的首要任务。2022年俄乌冲突爆发导致全球能源价格飙升，暴露了各国能源体系相互依赖带来的风险。传统能源安全问题重回大众视野，同时清洁能源转型又带来了新的挑战，特别是关键技术和矿物供应链的集中化趋势。地缘政治紧张局势加剧和极端天气导致贸易航线中断，能源体系 陷入新困境。各国比以往任何时候都更需要采取新措施，以权衡可持续性、负担能力、竞争力和安全性等目标之间的关系。 二、国际承诺和气候承诺 当前国家自主贡献目标是到2030年将能源产业二氧化碳排放量减少至3200万吨，未来目标预计将在2025年更新。自2023年1月以来，已提交的新国家自主贡献目标仅14份，预计到2030年能源相关二氧化碳排放将累计减少2.4亿吨。在已更新的目标里，阿拉伯联合酋长国2023年的第二份国家自主贡献目标最为突出。该国致力于到2030年将整个经济体的绝对排放量较2019年水平降低19%，这与其2020年第二份国家自主贡献目标中原定的“一切照旧”截然不同。巴西也更新了到2030年的国家自主贡献目标，将原本较2005年水平减排50%的目标，调整为12亿吨二氧化碳当量的年度绝对排放限额，相当于减排53.1%。欧盟同样提交了一份更新后的国家自主贡献目标，但其中关于减缓气候变化的内容整体上未强化。 如果当前国家自主贡献目标能够全部按时兑现，则全球二氧化碳排放量将在本十年内达到峰值，并在2030年稳定在约3200万吨。然而，这一路径与大多数国家的长期战略不一致，且无法达到1.5°C温控要求。在巴西举办《联合国气候变化框架公约》 第30次缔约方大会之前，各国需提交其2035年目标。根据国际能源署的“已宣布承诺情景”（APS），为了实现各国长期目标，总体上，从2023年到2035年，国家自主贡献目标需要每年减排约10亿吨二氧化碳，比目前所承诺的减排量多出约4亿吨。若要实现国际能源署的“2050年净零排放情景”（NZE），即按照《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会达成的“阿联酋共识”，实现可再生能源发电量增长两倍以及能源效率提升一倍的目标，到2035年，全球年减排量需增长至约20亿吨。 三、政府能源支出 （一）发达经济体对清洁能源的专项支持是新兴市场和发展中经济体的三倍，且更加注重增强长期投资者的确定性 和引导性前瞻性直接支出情况。因各国政府预计将会通过年度审批流程安排更多支出计划，以上估算数据不可用作截至2030年的支出预测。 （二）政府专项支出的80%集中在美国、欧盟和中国三个地区 （三）随着2024年政府推出新的清洁能源专项支持，自新冠疫情以来，此类支持总额已达到2万亿美元 2020年以来，政府对清洁能源的支持累计已达到近2万亿美元，其中2900亿美元于2024年拨付。随着更多支出计划正在通过政府审批流程，2024年的专项支出可能与2023年持平，甚至超过2023年。《2024年能源政策状况》基于国际能源署的政府能源支出跟踪系统，监测了2020年以来对清洁能源基础设施、 可再生能源、电气化、能源效率和清洁能源技术供应链五个清洁能源领域的投资情况。 自2020年以来，政府支出一直是清洁能源投资快速增长的主要动力，相关复苏计划贡献了近50%的增长。随着美国出台有史以来规模最大的一揽子计划《通胀削减法案》（近3700亿美元），计划支出款项在2022至2023年达到峰值。随后，政府对清洁能源技术的支出明显稳步放缓。2020年至2023年期间启动的一揽子计划仍在实施中，预计2027年将出现更大幅度的下降，届时欧盟“复苏和恢复基金”的大部分资金都将拨付完毕。 发达经济体仍然是承诺资金的最大来源，政府支出的65%来自美国和欧盟。由中国引领的新兴市场和发展中经济体正在稳固其专项拨款，平均达到550亿美元。新兴市场和发展中经济体新公布的资金计划特别重视对国内制造业的激励措施。中国的新能源 汽 车 补 贴 和 免 税 政 策 、 巴 西 的“绿 色 出 行 与 创 新 计 划”（MOVER），以及南非对国内电动汽车和氢燃料电池汽车生产商的支持都提高了相关估算金额。 2024年，政府专项支出主要投向低排放交通、电力部门的可再生能源发电、建筑业提高能效以及低排放氢领域。低排放交通激励措施拨款约为900亿美元，占比最高。这项支出大部分来自中国的新能源汽车补贴及免税政策，以及美国《通胀削减法案》 的持续资金拨付。指定用于可再生能源发电支持的激励资金为750亿美元，主要举措包括波兰新设立的海上风电基金以及加拿大的清洁电力投资抵税政策。用于建筑行业的600亿美元专项支出中，德国的提高能效和可再生能源措施以及波兰的清洁空气计划占大头。剩余150亿美元的新支出主要投向低排放氢领域，比如加拿大的清洁氢投资抵税等一揽子计划。 在此期间，关键矿产相关支出的增幅最大。自2020年以来，该领域激励措施拨款累计约200亿美元，主要来自澳大利亚《未来制造》计划、美国《通胀削减法案》、加拿大关键矿产基础设施基金和清洁技术制造投资抵税政策。 尽管与以往相比，政府支出更加多样化，但这些新支出在很大程度上仍然集中于相同领域。自2020年以来，低碳排放发电领域获得的支持最多，达4800亿美元，其次是建筑业提高能效（3400亿美元）、公共交通和替代交通（3300亿美元）以及低碳排放汽车（2900亿美元）。自新冠疫情危机以来，上述领域总支出占全球清洁能源支持的三分之二以上。2020年以来公布的许多计划支出期限都延伸至21世纪30年代，包括美国《通胀削减法案》中保持长期确定性以吸引投资者的激励措施。美国《通胀削减法案》投入近3700亿美元，是2020年以来最大的一揽子承诺，使2022年成为过去四年中新公布支出增幅最大的一年。 自2016年以来，用于能源技术研究、开发与示范（RD&D）的预算一直在增加，仅2023年就超过260亿美元。这些预算的三分之二以上仍然集中在能源效率、核裂变与核聚变、可再生能源、氢和燃料电池领域。2024年9月，国际能源署发布了《追踪清洁能源创新政策》指南，旨在支持政策制定者确定有效的创新政策措施，并根据各项技术的特性及成熟度来调整政策。 （四）能源危机促使全球各国政府支出了近9400亿美元用于稳定能源价格 俄乌冲突引发的能源价格飙升使2022年终端能源支出总额创下10万亿美元的记录。据国际能源署《实现可负担且公平的清洁能源转型战略》统计，2023年，由家庭和工业消费者负担的能源输送成本已降至8万亿美元。 自能源危机爆发以来，为帮助民众应对能源成本上涨，全球各国政府专门划拨了近9400亿美元用于实施临时性的能源稳价措施。此类支出在2022年达到了5350亿美元的峰值，此后这种短期支持已有所减少，2024年上半年，大部分直接来自政府财政负债表的支持已逐步取消。剩余的支持措施主要包括，法国延长电价保护机制、电价上限规定等特殊举措，以及日本为应对2024年原油及大宗商品价格飙升而采取的综合性紧急措施。 注：国际能源署化石燃料消费补贴是消费者价格和市场价格之间的差异。支持稳价包含直接的财政措施。综合支持稳价与能源税相结合，可能会导致终端用户价格高于批发价格。 图3：2019年-2024年能源体系总成本及各组成部分支出情况 除由政府直接实施的能源稳价措施外，化石燃料补贴（即能源商品定价低于现行批发价格及输送成本）在2022年也达到了前所未有的1.2万亿美元。通常情况下，这些补贴不由政府直接承担，而是由国有能源企业以运营亏损或放弃收入的形式来承担。这些补贴几乎都是新兴市场和发展中经济体，且并非税收中性的，因为税收收入通常不足以弥补这些措施带来的全部负担。 这些补贴和支持稳价措施中绝大多数并非是针对需求最迫切的群体。在国际能源署追踪的所有稳价指标中，只有20%明确针对受影响的家庭。在发达经济体中，约25%的短期支持明确面向有需求的家庭，占比相对较高。而在新兴市场和发展中经济体中， 大约95%的能源稳价措施面向全民统一降价。通过价格管制提供支持是阻碍向低收入家庭公平分配的主要因素。 四、确保清洁能源转型 （一）清洁能源供应链安全已经成为一个关键事项，促使各国实施直接激励、贸易政策等多种多样的政策措施 清洁能源供应链的地域集中程度仍然高于化石燃料供应。在太阳能光伏发电、风电、电池和电解槽等关键技术领域，至少80%的产能集中在前三大生产国。这使得全球供应链容易受到个别国家政策变化、自然灾害、技术故障及企业决策的影响。各国最新发布的政策和战略均明确了关键清洁能源技术和相关商品的重要战略地位，并为国内制造业制定了最低市场份额要求或目标。其中最引人注目的有美国《国防生产法案》和欧盟《净零工业法案》，其他国家也推出了类似的政策和目标。此外，在过去四年中，全球各国政府对相关技术领域制造商提供的直接支持总额攀升至1700亿美元，占同期政府能源总支出的近10%。这些激励措施中的最大一部分用于电动汽车，其次是氢气和电池生产，以及关键矿物的提炼和生产。自2020年以来，约70%的专项支持集中在发达经济体和中国，同时，巴西、印度和马来西亚等新兴制造业中心也在扩大相关支出。 （二）自2020年以来，与清洁技术供应链相关的贸易措施大幅增加 过去25年来，针对电池、太阳能光伏、电动汽车、风力涡轮机和电解槽的贸易措施稳步增加。自2020年以来，各国实施了近200项针对清洁能源技术的贸易政策，而此前5年仅有40项。这些技术的最大进口商和出口商往往处于贸易规则变化的前沿，这很可能对清洁技术供应链、创新、竞争和经济效益产生影响。关税调整、反倾销税以及欧盟和美国最近宣布的反补贴措施在2020年以来的政策变化中占比接近40%。同一时期内，约50项新自由贸易协定签署生效，其中近90%仍对清洁能源技术给予优惠关税。 1、近期贸易政策方面的变化大多为关税调整 许多措施专门针对中国制造的商品，主要集中在太阳能光伏板、电动汽车和电池三项技术上。据统计，目前中国在全球太阳能板和电池产量或销量中占比超过80%，在全球电动汽车领域占比60%。相关贸易政策包含反倾销税和反补贴税，其目的在于支持国内制造业同时，为所有国家营造公平的竞争环境。自2020年以来，欧盟、土耳其和美国等多个地区已宣布对中国太阳能光伏产品、电动汽车和电池额外征收关税或采取反补贴措施。最引人注目的当属美国的新举措，即将中国电动汽车的关税从25%提 高到100%，电池关税从7.5%提高到25%。与此同时，新的税