如何理解零基预算改革？

作者：冯祖涵，FRM邮箱：research@fecr.com.cn 如何理解零基预算改革？ 摘要 零基预算是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出均以零为基点，从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等多方面，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。 相关研究报告： 1.《财政收支继续提速，增量政策多点发力——2024年10月财政数据点评》，2024.11.22 在当前财政收入不及预期、财政支出仍需加力的形势下，深化零基预算改革将有效推动财政支出结构优化、财政支出效率提升。首先，零基预算确定了新的预算编制规则，从“零”开始重新评估审核，实行预算一年一定，有助于打破既有的财政资金分配格局，削减不必要开支，解决支出结构固化僵化的问题。其次，推行零基预算要求健全预算编制标准，并逐项细化预算编制，有助于推动预算编制精细化、科学化，进而帮助压减非刚性非必要非急性支出，保障重点支出。最后，实施零基预算需要加强资源统筹，强化预算审核，硬化预算约束，加强预算绩效管理，这些措施均属于健全现代预算制度的一部分，有助于推动财政资金使用不断提质增效。 但零基预算也存在实施过程复杂、预算优先顺序难以明确的问题。对此，一方面需要加强数字财政建设，依托预算管理一体化系统，实现数据信息互联互通、共享共用，提升决策效率；另一方面政府需要厘清与市场的边界，坚持有效市场与有为政府相结合。 展望未来，深化零基预算改革将以制度为主线，通过支出审核和绩效管理来提高财政资金的使用效率。首先，各地区各部门应结合自身实际制定相应的改革实施方案，规范零基预算实施的全流程。其次，要进一步细化预算支出标准，加强定额标准体系建设。同时，着力推进预算绩效管理提质增效，将预算收支全面纳入绩效管理，健全完善以绩效为导向的预算分配机制。最后，要加强数字财政建设，积极引入大数据、预测模型和智能算法等辅助决策工具，为全面深化零基预算改革提供有力有效的技术支撑。 党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“深化零基预算改革”。作为财税体制改革的重要组成部分，零基预算改革有望在地方财政紧平衡的背景下，优化财政支出结构，进一步健全现代预算制度。本文将从零基预算的定义出发，通过探讨相关的政策指引与地方实践，研究零基预算的优点与难点，分析实际案例，进一步探讨未来财税体制改革实践的着力点。 一、零基预算的定义 根据《管理会计应用指引第202号——零基预算》（财会〔2018〕22号），零基预算是指企业不以历史期经济活动及其预算为基础，以零为起点，从实际需要出发分析预算期经济活动的合理性，经综合平衡，形成预算的预算编制方法。与之相对的增量预算则是指以历史期实际经济活动及其预算为基础，结合预算期经济活动及相关影响因素的变动情况，通过调整历史期经济活动项目及金额形成预算的预算编制方法。 应用到财政预算领域，零基预算是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出均以零为基点，从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等多方面，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。零基预算以零为起点，通过对预算项目本身的分析，预测支出总量；增量预算则以上年决算数据为基础，通过对预算金额增减的分析，预测新增量。 我国预算编制采取“自下而上”的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。“一上”是指部门编制预算，从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门。“一下”即财政部闷下达部门预算控制数。财政部门对各部门上报的预算建议数进行审核并综合平衡，拟定主要预算收支指标报政府批准后，再逐级下达。“二上”是各部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部门。“二下”是指财政部门在对预算草案审核后，汇总成本级预算草案和部门预算草案，经政府审批后，提交人大审议，在审议通过后向各部门批复预算。根据传统的增量预算理念，在“一上”的环节里，各部门各单位多根据历年收入及支出情况，填报预算年度财政收入及支出规模。同时，下达的环节中也存在部分重点支出限额与经济增速、财政增速挂钩的情况。从零基预算的理念出发，预算编制要从零开始，根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。 零基预算的具体做法一般分为四个步骤。首先，要确定决策单元，既可以是工程项目，也可以是部门或机构， 这取决于其是否需要一个整体的支出预算计划。其次是确定决策包，即每个决策单元针对其需要决策的项目的整体目标规划、资金安排等各个方面确定整体的总体规划。再次是评估与排序，上级部门对各预算单位的决策进行审查、评估，并按一定标准对计划项目进行排序。最后是分配资金，按确定的预算水平及项目的优先次序分配资金，落实预算。结合现已发行的零基预算改革方案，可以将实践中零基预算的编制步骤总结如下：首先取消各部门各项目支出基数，各部门需要细化具体支持项目，并按各类预算支出性质和用途采用不同方法编制项目支出预算；随后，财政部门通过事前绩效评估、预算评审等方式开展审核论证，根据论证结果，结合财力可能实行分类保障、总额控制；最后，将各类项目按预设原则进行排序，并根据财力状况顺次安排预算。 根据今年以来多地发行的零基预算改革方案，多地尝试将零基预算的科学理念与全面实施预算绩效管理相结合，构筑“零基预算+绩效预算”新模式。预算绩效管理，是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。全过程预算绩效链条包括事前绩效评估、预算编制、事中绩效运行监控、事后绩效评价、结果应用等诸多环节。零基预算的理念主要应用于前两个环节。在事前评估阶段，推行零基预算管理需要强化预算项目审核，压减非必要支出项目；在预算编制阶段，可以引入项目绩效作为预算安排的重要依据，同时将项目预算安排与资金使用绩效挂钩，并将项目本年度预算执行与下年度预算编制挂钩，进一步提高预算安排的合理性。 二、政策指引与地方实践 我国对零基预算的探索起源于上世纪90年代。多地探索零基预算试点，开展强化定额定员管理、硬化预算约束等改革，取得了缓解财政压力的成效。2014年，新修改的《预算法》强化了预算约束，为建设现代预算提供了法律保障。随后，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），要求按照新修订的预算法，改进预算管理。发文针对健全预算标准体系，明确提出要进一步完善基本支出定额标准体系，严格机关运行经费管理，加强人员编制管理和资产管理进一步完善政府收支分类体系。 在新的制度环境下，2014年广东省印发《广东省省级财政零基预算改革方案》，探索试行零基预算改革。当年选取了省司法厅等6个省直部门及其下属单位开展试点，改变过去“基数加增长”传统预算编制方式，建立财政供养分类定员定额标准体系和完善保障重点、绩效优先的项目评估机制，重新逐项审核当年各项费用的内容及其标准。2015年，陕西省印发《陕西省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》，要求完善财政专项资金预算分配方式，推行零基预算。 2017年，十九大报告中，党中央提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，构建了预算绩效管理的总体制度安排。发文指出，要更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。 2019年，受一系列减收增支因素叠加影响，地方财政收支矛盾突出，多省市试点零基预算。江西省推行省直单位零基预算试点，改革省级部门预算“基数+增长”编制方式。山东省全面实行零基预算管理，坚持以收定支、量财办事，对存量基数全部“清零”，严格依据政策排项目、定资金，依据不充分以及非刚性、不急需的项目一律不予安排。贵州省在省级部门实施零基预算改革，坚持以零为基点，按照“资金跟着项目走”的思路，引导部门立足全局系统谋划年度目标任务、科学申报预算，并对部门年度申报支出的内容、标准、预期绩效等进行全面审核。天津市推行零基预算，重新确定部门预算总体规模、具体分支结构，优化项目资金顺序，强化预算全流程控制，形成预算资金闭环管理。 2020年，受疫情冲击、减税降费等因素影响，财政收入萎缩，同时财政支出需保持一定强度，财政收支矛盾突出。在此背景下，《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》明确提出，要深化预算管理制度改革，运用零基预算理念，打破支出固化格局，提高预算编制的科学性和准确性。同年，浙江与宁夏回族自治区积极推行零基预算，提升预算编制的科学化、标准化、规范化水平，提高财政资金配置效率和使用效益。 2021年，在财政处于紧平衡状态下，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），要求坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。 随后三年内，广西、甘肃、河南、山西、湖北、湖南、安徽、辽宁、福建、云南、北京、河北、黑龙江、重庆等十余个省市相继出台相应方案，推行零基预算。其中，广西省着力推动具有“广西特色”的零基预算改革。在零基预算编制工作中，突出提高财政资源盘活效能，一律清理一次性实施、超出政策规定标准或低效无效的项目支出；突出提高各类资金统筹使用力度，优先安排资金用于中央和自治区确定的、前期工作准备充分的重点项目；突出提高年初预算细化率和到位率，提前谋划项目安排，及时制定资金分配意向方案。安徽省在印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》的同时，配套出台了项目竞争筛选、预算论证、事前公示、绩效评价四个工作指南，通过“竞争筛 选选项目、预算论证审项目、事前公示晒项目、绩效评价评项目”，重塑预算编制流程，形成全过程、规范化、模板式的零基预算编制模式。 2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“深化零基预算改革”。四川、吉林、江苏、湖南、内蒙古自治区等五个省级行政区已陆续部署深化零基预算改革的实施方案，主要涉及改革预算编制方式、加强财政资源统筹、深化配套制度改革、严格规范预算管理等四个方面，关键措施包括分类确定支出预算编制方法、严明支出预算安排顺序、强化资金统筹整合、建立健全财政支出标准体系、强化预算刚性约束、提升预算绩效管理质效等。另外，江苏与吉林两省发布的实施意见均强调数字财政赋能，要求完善预算管理一体化系统，推进数据信息互联互通、共享共用，为深化零基预算改革提供支撑。 三、零基预算的优点与难点 在当前财政收入不及预期、财政支出仍需加力的形势下，深化零基预算改革具有重要意义。从一般公共预算收支来看，今年以来，因经济运行面临需求不足的挑战，财政收入增速也随之放缓，一般公共预算收入累计同比持续为负值。2024年1-11月，全国一般公共预算收入199010亿元，同比下降0.6%，完成全年预算目标的89%。财政支出则在积极的财政政策指引下保持了相当力度。1-11月全国一般公共预算支出245053亿元，同比增长2.8%，完成全年预算目标的86%，民生类与基建类支出持续得到有力保障。从政府性基金收支来看，受土地市场低温运行、国有土地使用权出让收入大幅下降影响，政府性基金收入规模较往年大幅缩水。1-11月，全国政府性基金预算收入42348亿元，同比下降18.4%，仅完成预算目标的60%。由于政府性基金预算不列赤字、以收定支，收入增长缓慢