遵义化债——回望来时路

2024年12月19日 公用二部|赵婧、施晓姝|010-67413335 作为贵州省债务风险较大的地区，自化债之路开启以来，遵义市政府积极化债，2018年以来先后制定《遵义市隐性债务风险预警方案》、《进一步规范举债融资行为的通知》、《遵义市政府隐性债务风险应急资金池设立方案》等多项规范性文件，通过多渠道拓展资金、压降债务，开展区域化债工作；尤其借助于中央对贵州省化债的大力支持下，短期内遵义市通过债务的展期与置换，化债取得阶段性成效。 一、遵义地方政府债务风险成因 1、基建投资需求旺盛，债务累积规模大 遵义市系贵州省下辖地级市，位于贵州省北部，西与四川省交界，北与重庆市接壤，中心城区南到省会贵阳市140千米，北至重庆市239千米。全市国土面积30,762平方千米，为贵州省总面积的17.5%。截至2023年末，下辖3个区、7个县、2个民族自治县、2个代管市和1个新区。 遵义市是贵州省第二大城市，亦是贵州省传统工业城市，有较为扎实的工业基础，以及较为完善的产业链条。2023年以来，遵义市已形成以“1+3”为主导产业，以传统产业（现代能源、现代化工、新型建材）和新兴产业（大数据电子信息、健康医药、新能源汽车及电池材料）为辅的产业格局，其中，1为“酱香白酒”首位产业，3分别为以“酱香白酒”为主的生态特色产品、航空航天及装备制造、基础材料产业。2023年，遵义市实现地区生产总值4,601.56亿元，在贵州省9个地级市（州）排名第2位；三次产业结构为12.0：47.7：40.3。2024年以来，遵义市继续围绕“1+3”产业格局发展。 随着遵义市经济建设快速发展，当地基建投资力度迅速攀升；尤其在2009年国家推出4万亿元政策推动基建投资的背景下，遵义市固定资产投资增速在2010～2012年屡创新高，2012年增速达60.6%；2013～2018年，固定资产投资增速虽有所下滑，但仍位于高成长区间；2019年之后，固定资产投资增速迅速下滑；2021年以来，固定资产投资增速呈现负值且急速扩大；2023年固定资产投资增速降幅有所收窄。 数据来源：2008～2023年遵义市统计公报，大公国际整理 城投作为助力遵义市经济建设的主力，其债务规模迅速增长。2012年之前，遵义市城投债规模相对较小；2012～2016年,城投债发行力度猛增，发债规模由2012年的48.00亿元增至2016年的150.50亿元；2017年发债规模有所下降；2018年，随着贵州省非标违约的爆发，遵义市城投债发行规模迅速下降至25.50亿元；2019～2021年，受益于遵义市化债之路的开启，同时结合宽信用政策及市场流动性较为充裕的场景下，城投债发行规模激增；2022年之后，受中央化债的支持力度加大以及监管政策的趋严，城投债发行规模又大幅下降；2023年9月35号文明确支持12个重点省份的存量债券本金可通过借新还旧延续债务，贵州系重点省份之一，遵义市又系贵州的重点化债区域，2024年遵义市城投债发行规模有所增长，主要用于借新还旧。 数据来源：Wind，大公国际整理 2、遵义市信用风险频发，债务融资成本高 2019年8月，遵义市红花岗城市建设投资经营有限公司发行的“方兴335号红花岗城投应收账款投资集合资金信托计划”发生违约，随后遵义经济技术开发区投资建设有限公司、遵义市汇川区城市建设投资经营有限公司等城投公司均在年内出现非标违约情况；之后，遵义市非标违约等信用风险频发，造成城投公司流动性紧张，融资成本攀升（见图6），从而导致当地区域信用环境下滑，债务融资成本高。最典型的案例系遵义道桥建设(集团)有限公司（以下简称“遵义道桥”）2020年初的非标逾期引发的债务违约，2020年1月10日遵义道桥未能按期兑付东海瑞京-瑞信63号专项资产管理计划剩余3,950万元应收账款债权回购价款，最终于1月15日在当地政府协调下完成兑付。 据企业预警通统计，截至2024年12月17日，遵义市非标违约金额累计20.31亿元；非标风险事件数量在35号文后得以下降。 图3 2019年以来遵义市非标风险事件情况（单位：件） 数据来源：企业预警通，大公国际整理 二、遵义地方政府化债路径 作为贵州省债务风险较大的地区，遵义市政府积极化债，2018年以来先后制定《遵义市隐性债务风险预警方案》、《进一步规范举债融资行为的通知》、《遵义市政府隐性债务风险应急资金池设立方案》等多项规范性文件。2022年以来借助于中央陆续出台的支持政策，遵义化债路径方向明确且化债速度有所加快。 2022年1月国务院印发的《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》）—国发2号文及2022年9月财政部印发的《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案的通知》—财政部114号文先后出台，指出在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本；指导贵州加大财政资源统筹力度，积极盘活各类资金资产，稳妥化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务；研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点。 2023年9月，国办印发的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意 见》—35号文明确了12个重点省份2的化债政策，支持存量债券本金可通过借新还旧延续债务，至少要在2025年以前不出现兑付风险。 在化债政策指引下，遵义市政府通过多渠道拓展资金、压降债务，开展区域化债工作。遵义市化债途径主要包括获得存量债务置换、PPP项目模式化债及建制县债务化解等政策支持，金融机构支持，债转股及债务展期等债务重组，设立债务风险应急资金池及盘活存量资产等。 1、存量债务置换。主要是由省政府发行置换债券、再融资债券对地方政府存量债务进行置换，以降低地方财政压力。 2017～2019年，遵义市涉及的置换债券分别为261.46亿元、164.54亿元、78.84亿元，主要用于置换2014年底清理甄别的政府债务本金，置换债券大量发行使得政府债务期限拉长，债务平均利率降低。2018～2022年遵义市涉及的再融资债券分别为84.16亿元、96.39亿元、209.2亿元、219.65亿元、188.72亿元，用于偿还到期政府债券本金。2023年遵义市涉及的再融资债券为727.68亿元，用于偿还到期政府债券本金和其他债务还本支出，当年再融资债券规模的激增，主要受益于35号文政策的支持。 2、PPP项目模式化债。主要是通过推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资金参与政府项目建设，降低城投债务压力。 遵义市政府多次强调推动扩大PPP项目模式的建设运营，2018年，遵义市完成PPP化债项目7个，化解债务9.07亿元。 3、债务重组。遵义市政府主动开展贷款展期、债转股等谈判，有效缓释债务压力。 债转股方面，2018年7月，工商银行市场债转股实施机构工银金融资产投资有限公司与遵义交旅投资（集团）有限公司签署《债转股合作框架协议》，实施总规模为9.5亿元的债转股业务，2020年遵义市政府将遵义道桥应付新蒲新区财政局52.75亿元债权通过债转股的方式注入至遵义道桥，有效减缓遵义道桥的债务压力。 债务展期方面，2019年以来遵义市多家城投公司非标产品出现违约，引起市场波动，2022年12月，遵义道桥发布《关于推进银行贷款重组事项的公告》，称通过了155.94亿元银行贷款的展期降息方案，涵盖遵义道桥超过90%的银行贷款，将上述银行贷款统一展期至20年、利率调整为3.00～4.50%，且前10年仅付息不还本、后10年分期还本，有效缓释遵义道桥不断攀升的短债压力。 4、建制县债务化解。建制县债券的发行可拉长存量债务久期，降低存量债务平均利率，有力支撑化债工作推进。 2019年监管部门推出建制县隐性债务化解试点方案，纳入隐性债务试点方案的地区3可由省政府代发债券，对地区隐性债务进行置换。自2020年起遵义市开始发行建制县债券，2020和2021年，遵义市政府连续2年分别发行54.22亿元和55.78亿元建制县债券，用于对区域存量债务进行置换；2021年遵义市政府工作报告中提出用好建制县债务化解试点政策，多渠道化解政府债务。 5、金融机构支持。 贵州省政府联动贵州金融控股集团有限责任公司（以下简称“省金控集团”）成立“四化”基金4；遵义市根据当地发展建设需求，积极争取“四化”基金支持，为遵义市“四化”建设引入更多金融支持。2021年，遵义市获得“四化”及生态环保基金支持合计21.83亿元；2022年，遵义市获得“四化”及生态环保基金合计46.35亿元；2023年，遵义市争取“四化”及生态环保、新动能基金支持合计11.41亿元。 2023年1月，贵州省财政厅省地方金融监管局关于印发《发挥贵州省国有融资担保体系作用助力市场主体融资工作方案》，开展省国有融资担保助力市场主体融资专项工作，促进资金融通，为防范化解重大风险提供担保增信支持。贵州省政府联动省金控集团提供担保支持，省金控集团主要通过担保增信等方式支持遵义市平台公司，拓宽遵义市平台公司融资渠道。如遵义市汇川区娄海情旅游发展投资有限公司和遵义市湘江投资(集团)有限公司在省金控集团的支持下，成功在资本市场亮相。 6、统筹财政资金。 设立债务风险应急资金池。2018年，遵义市建立市级政府隐性债务风险应急资金池，规模约5亿元，由市级财政和市级国有企业共同出资设立，用于对存量隐性债务风险进行应急化解。 盘活存量资产。遵义市积极盘活当地闲置资金，如引进社会资本盘活闲置低效旅游项目，有序推进保交楼、停缓建房地产开发项目盘活等，推进当地经济稳定发展。2023年，遵义市开展市级行政事业单位经营性闲置国有资产的清查盘活工作，清理出11家单位215宗资产划转市属企业盘活使用。 三、遵义地方政府化债表现 1、城投债净融资整体呈负值 2018年7月，贵州黔东南州发生第一起非标违约，当年对城投债融资环境造成很大冲击；遵义市受此影响，2018年城投债净融资转负，且创2012年以来 新低；2019～2020年，遵义市开展化债工作，城投债净融资有明显改善；但2021年城投债发行受债务率“红橙黄绿”四个风险等级限制，城投债净融资显著下降；2022年以来随着监管政策趋严以及市场风险偏好降低，城投债净融资呈负值，且负值规模持续走阔。 图4遵义市城投债净融资情况（单位：亿元） 数据来源：Wind，大公国际整理 2、城投有息债务规模开始下降 自2018年遵义市开启化债之路以来，城投有息债务增速有所减缓，且于2023年转负；有息债务规模于2023年开始下降，但仍处于高位；截至2023年末，遵义市政府债务余额2,351.56亿元，在贵州省9个地级市（州）排名第2位，处于较高水平，政府债务压力仍较大。 数据来源：Wind，大公国际整理 3、一级市场票面发行利率降低2018年以来，遵义市城投债平均票面发行利率持续下行，2023年下行幅度 图6 2012年以来遵义市城投债平均票面发行利率（单位：%） 数据来源：Wind，大公国际整理 4、二级市场利差收窄 2018年以来，遵义市信用利差先整体上涨后迅速下行，2022年12月30日利差达到最高点1,124.34BP，2023年9月35号文后迅速下行，2024年新一轮特殊再融资置换后，遵义市利差收窄明显，且维持在较低水平，2024年12月12日利差为320.54BP。 数据来源：Wind 5、融资结构有所改善 据Wind统计，2024年11月末，遵义市共有34家城投主体，其中地市（州）级平台14家，区县级平台20家；存续债券规模435.74亿元，其中地市（州）级平台306.82亿元，区县级平台128.92亿元；AA+级主体4家，分别为遵义道桥建设(集团)有限公司、遵义市投资(集团)有限责任公司、遵义市新蒲发展集团 有限责任公司和仁怀市城市开发建设投资经营有限责任公司，后两者为区县级平台；AA级主体12家，A