导论
农产品市场准入制度是指允许符合质量安全标准并依法进行包装和标识的农产品进入市场销售，禁止不符合质量安全标准或未依法进行包装和标识的农产品进入市场销售的制度。该制度的发展历程可分为三个阶段：起步阶段（2002-2005）、发展阶段（2006-2008）和健全完善阶段（2009至今）。规范性文件依据主要包括法律、部委规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例以及其他规范性文件。
理论基础
农产品质量安全需要政府权力介入并进行规范，因为市场机制存在失灵，而农产品质量安全具有公共物品属性。要求农产品进行包装和标识的主要原因在于农产品质量安全信息不对称和不完全。
法律和规章中的农产品市场准入制度
- 法律：《农产品质量安全法》和《食品安全法》规定了农产品应符合质量安全标准并依法进行包装和标识，禁止销售不符合标准的农产品。同时，规定了食品安全标准制度和农产品的安全信息公布制度。
- 规章：农业部先后制定的《关于加强农产品质量安全管理的意见》、《全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见》和《关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见》等，明确了市场准入的具体措施，包括建立监测制度、推广速测技术、创建专销网点、实施标识管理和推行追溯和承诺制度。
地方农产品市场准入制度
- 主要内容：界定制定依据、目的、适用范围、监管主体；明确市场主体的检测义务和免检类型；细化包装与标识制度；确立进货检查验收制度和保存进销台账制度；确立农产品召回制度与生产经营主体市场禁入制度；明确有关法律责任。
- 实践状况：地方开展准入工作的时间、准入农产品种类、监管体制、推进方式、检测要求和执法情况等方面存在差异。农产品市场准入制度的实施提高了地方农产品质量安全水平，蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率稳步上升。
- 成效：农产品质量安全水平提升，监测合格率提高。
制度设计上存在的问题
- 农产品的含义不清晰：现行定义过于笼统，导致监管争议和管辖权纠纷。
- 监管体制问题：全程监管还是分段监管存在争议，导致重复监管或监管真空。
- 处罚依据和处罚措施问题：处罚依据不明确，处罚力度偏弱，处罚措施不完善。
实施中遇到的问题
- 监管主体众多：多个部门参与监管，职责不清，导致推诿扯皮。
- 检测证明出具主体问题：县级农业行政主管部门、乡镇政府、村委会等出具检测合格证明，混淆了监管职责与生产经营责任。
- 农产品进入市场时的检测问题：批发市场怠于落实检测义务，县级农产品质量安全检测机构不权威，复检制度不科学，检打联动机制不通畅。
- 农户联保问题：联保制度涉嫌违法，存在连坐问题。
- 农产品质量安全执法问题：执法对象难、执法类型窄、处罚措施单一。
发达国家农产品质量安全监管制度的启示
- 注重农产品全程监管：加拿大、日本等国对农产品生产、加工、分销、消费等环节进行全面监管。
- 注重风险分析：美国以科学的风险分析为基础，推行各类监控计划确保农产品安全。
- 推广HACCP认证并加强支撑体系建设：美国、加拿大、日本等国推广HACCP认证，并加强支撑体系建设。
- 严格生产许可和包装标识：加拿大、法国等国对农产品生产许可和包装标识进行严格管理。
- 加强市场农产品质量安全检查与监督：美国、法国等国加强对市场农产品质量安全的检查与监督。
完善我国农产品市场准入制度的建议
- 理顺监管部门的监管职责：解决分段监管还是全程监管的争议，明确各部门职责。
- 进一步明确农产品的含义：通过修改法律或立法解释等方式，明确农产品概念。
- 地方政府应加大经费支持：为市场提供检测设备或补贴，强化地方政府保障农产品质量安全日常监管经费的责任。
- 建立农产品质量纠纷调解机制：建立调解机制，解决农产品质量纠纷。
- 完善协查通报和检打联动机制：加强跨省农产品质量问题的信息反馈和通报。
- 进一步强化农产品质量安全执法：扩大执法范围，加强处罚力度，深入挖掘质量不合格的成因。
- 加快农产品行业诚信体系建设：推进企业质量安全文化建设、推动生产记录制度建设、积极开展企业诚信分类评价试点工作、推动诚信服务机构发展、完善农产品质量安全奖惩制度。
