化债背景下城商行的信用表现与破局之策

联合资信金融评级一部|陈绪童|张哲铭|盛世杰|吴雨柠 近年来，随着地方政府债务规模的持续扩大和债务风险的日益凸显，政府化债成为社会各界关注的焦点，中央及地方政府纷纷出台了一系列化债政策，旨在缓解债务压力，优化债务结构。在此背景下，商业银行作为城投有息债务的最大承接方，主要通过债务重组、债务置换等方式“以时间换空间”配合地方政府稳妥化解存量债务，而城商行作为地方金融体系的重要组成部分，持有的地方政府隐性债务资产占总资产的比重明显高于其他类型商业银行，其化债背景下的信用表现及应对策略备受关注。 报告概要 化债政策整体结合不同地区以及不同层级债务差异性进行布局，高风险重点省份和非重点省份在化债政策制定侧重点上具有一定差异性，整体政策实施落地性和可操作性有所提升；此外，11月8日“6+4+2”万亿专项化债资金落地，一揽子化债政策的实施力度达到历史新高，地方政府债务压力将大幅缓解，并将释放更多空间增强地方经济发展动能。 商业银行作为重要的金融化债主体，一方面向企业提供必要资金缓解短期流动性压力，另一方面以降息、展期等方式调整地方债务期限结构和资金成本，以时间换空间，推动地方债务结构优化；城商行作为地方政府重要的金融资源之一，其在地方债务化解中参与的部分较国股行相比往往资质更加下沉，同时也承担了地方债务成本压降以及期限延长的化债措施，致使其受到风险管理及盈利的双重考验。 从资产端来看，在化债进程不断推进的过程中，城商行城投类资产分布向贷款倾斜，高息非标资产有所压降；同时，债务置换、重组以及对城投资产风险容忍度的提高推动城商行不良贷款率有所下降，整体风险抵补能力亦有所提升，长期来看，资产质量未来变化趋势或主要取决于地方经济发展情况以及城投主体在平台整合及市场化转型过程中还本付息能力的实际改善情况，且房地产风险和地方债务风险向金融机构的传导亦值得关注。 负债及流动性方面，居民储蓄意愿增强推动存款占比提升，负债结构趋于优化，但受地方财政资金紧张和企业现金流趋紧影响，重点省份城商行公司存款增速低于非重点省份，且部分出现负增长；由于城投资产的展期和重组整体拉长了资产端久期，且压降高成本中长期存款使得负债端久期缩短，需关注城商行资产负债期限错配带来的流动性管理压力。 盈利方面，重点省份城商行因降息和债务置换等化债政策的实施，贷款收益率下降更为明显，但同时存款付息率亦相对非重点省份城商行下降更快，整体净息差水平保持收窄趋势，盈利能力承压，但城投资产违约风险下降带动城商行信用成本降低，一定程度上对冲了降息对盈利带来的负面影响。 资本方面，盈利水平弱化削弱了城商行资本内生能力，但得益于二永债的发行、资产结构调整带来的风险资产系数下降以及资本新规的实施，城商行资本充足性指标仍有相对充足的安全边际。 一、化债背景概述 （一）地方政府债务现状 1994年分税制改革以来，我国地方政府在推进基础设施建设、提升城市发展和公共服务水平等方面发挥了重要的作用，但由于财权与事权不匹配，在地方经济持续发展的过程中导致地方政府财政收支缺口扩大，为填补资金缺口，地方政府积累了大量的债务，且随着时间的推移，地方政府债务规模不断扩大，债务风险逐渐显现；近年来，在宏观经济面临下行压力的大背景下，地方政府财政收入增长放缓，叠加房地产市场调控和土地财政收入下降等因素的共同影响，地方政府债务偿还压力逐步上升。根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》所示，截至2023年末，我国地方政府法定债务余额为40.74万亿元。从地方政府债务特点来看，我国地方政府债务呈债务规模大且持续增长、债务种类多样、债务结构复杂、债务期限长、债务风险区域化差异大等特点。为降低债务风险、保障财政可持续性、推动经济良性健康发展，我国政府推出了一系列化解地方政府债务的政策措施，坚持市场化、法制化的原则，通过政府、金融机构、企业等多方面的共同努力，实现债务的平稳化解。 （二）化债政策及相关措施梳理 化债政策整体结合不同地区以及不同层级债务差异性进行化债政策布局，高风险重点省份和非重点省份在化债政策制定侧重点上具有一定差异性，整体政策实施落地性和可操作性有所提升。 2023年7月，中共中央政治局会议提出了要有效防范化解地方债务风险，并制定实施一揽子化债方案。较以往相比，本轮一揽子化债出台政策一方面通过“财政手段+债务管控+金融手段”多渠道多手段共同作用，以不同层级不同地区债务特点为依据进行差异化分类管控，并细化要求，提升了政策可操作性和落地性。此外，从2024年10月12日国务院新闻办公室举行新闻发布会内容来看，未来整体化债政策将进一步坚持调整债务层级结构和“控增化存”两大方向，中央财政杠杆空间仍相对充足，具有置换债务空间，并拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，调整中央和地方的债务结构，有利于中央更好地发挥统筹调控职能和缓解地方支出压力；针对地方则将健全完善专项债项目资产台账，确保政府负债和项目资产平衡，同时研究出台对经济大省专项债支持力度，扩大专项债使用范围，提升政府投资效率的同时推动政府资金成本合理下降。 从化债举措来看，与以往地方政府化债相比，此次一揽子化债政策细化了针对不同地区不同特点下的具体化债要求，各省市结合中央划定的12个高风险重点省份以及各 省所处区域经济发展水平差异制定符合自身的“1+N”化债方案。从目前公开信息披露以及部分省份预算执行情况与预算草案报告披露的相关信息来看，12个高风险重点省份化债政策制定以存量融资平台债务压降和债务结构调整为核心目标，短期着眼于存量债务融资成本及期限结构的调整；而对于非重点省份则着眼于对存量债务的进一步摸排以及辖内重点地区的管理，建立统一监督机制对区域内债务规模、成本以及到期偿付情况进行监督管控，利用特殊再融资债券以及省内金融机构等有效资源，加快存量债务的风险化解，以及推动平台转型等。从特殊再融资债券发行情况来看，自2023年10月至2024年11月11日，全国各地发行特殊再融资债券余额合计17464.25亿元。11月8日，十四届全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，一次性增加了6万亿元地方政府债务限额用于置换存量隐性债务，并自2024年开始连续5年从新增地方政府专项债中每年安排8000亿元专门用于地方债务化解，且明确了2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。结合2023年末需要化解的地方隐性债务14.3万亿来看，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额将大幅下降至2.3万亿元，地方债务化解压力将显著降低。未来，地方政府再融资债券发行规模预计呈上升趋势，且随着发行规模的增加，地方债务在期限、成本、债务层级等方面的结构将会进一步得到优化。 （三）城商行在地方债务化解中承担的角色 商业银行作为重要的金融化债主体，一方面向企业提供必要资金缓解短期流动性压力，另一方面以降息、展期等方式调整地方债务期限结构和资金成本，以时间换空间，推动地方债务结构优化，其参与地方债务化解将有利于整体进程的市场化和法制化，并推动化债过程的稳定性以及保障性的提升；城商行作为地方政府重要的金融资源之一， 由于地方政府对其自有金融资源调动灵活性强，城商行在参与地方政府化债方面所承担的职责除对存量债务进行重组、置换、降息之外，或许更多表现在地方弱资质主体债务承接以及融资等，加之其自身体量有限带来的经营脆弱性等特点，化债相关举措的实施对城商行资产质量、盈利能力和流动性等方面带来的影响需保持关注。 2023年7月中央政治局会议正式提出金融机构参与化解地方隐性债务以来，中国人民银行、国家外汇管理局、国家金融监督管理总局、证监会等在相关工作会议中明确提出了统筹协调金融机构支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线等相关要求。从职责和具体操作要求来看，中央政府及监管部门鼓励、协调金融机构对存量债务进行重组、置换、拉长周期、降低成本，以时间换空间；同时，在35号文中也明确了相关债务重组的底线方案以及五级分类划分和核销处置具体要求，即原则上调整后的贷款期限不得超过10年，调整后的贷款利率不得低于（同期限）国债利率，调整后的还款方式应做到每年还本比例至少达到10%，对于2024年到期的相关债务风险化解工作，明确可维持五级分类为正常，且不纳入征信管理，对于已出问题的债务可自主核销，相关情况不纳入考核。此外，在市场上流传的134号文中提到了“双非债务”，即，重点省份的非持牌金融机构债务以及非重点省份的非标和非持牌金融机构债务，也可以进行债务置换和重组，一定程度上为金融机构置换城投公司发行的非标资产提供了明确依据。 目前，国有大行和股份制银行作为参与化解地方政府债务的主力军，主要通过其在各地的分支机构参与地方政府债务的化解。城商行和农商行因其自身规模以及相对的经营脆弱性等因素的限制，在化解地方债务方面提供的资金支持力度较为有限，加之其作为地方性金融机构，地方政府或相关地方国有企业对其持股比例相对较高，自有金融资源调动灵活性强，因此其在参与地方政府化债方面所承担的职责除对存量债务进行重组、置换、降息之外或许更多表现在地方弱资质主体债务承接以及融资等。由于我国农村金融机构自身定位于服务本地“三农”以及大部分农村金融机构在规模和资本实力较小，在地方政府化债方面的参与度低于城市商业银行。而城商行较国有大行及股份制银行相比，其在地方债务化解中参与的部分往往资质更加下沉，同时也承担了地方债务成本压降以及期限延长的化债措施，致使其受到资产质量以及盈利的双重考验。 二、化债背景下城商行信用表现 城商行作为地方金融资源的主力军，其股东普遍具备地方政府国资背景，整体业务经营与地方经济绑定程度较深，随着地方城镇化建设进程不断深入，城商行信贷资源及投资资产配置向城投平台倾斜。本文选取覆盖中国31个省及直辖市的62家与地方政府 绑定程度较深的城商行作为样本，对其近年来资产质量、负债及流动性、盈利能力及资本充足性等方面的相关表现进行分析，以探究地方债务化解背景下城商行信用水平的变化。 （一）城商行资产端分析 样本城商行资产规模保持增长，2024年上半年增速高于行业平均水平，资产增长主要由贷款增长驱动，贷款置换非标推动资产结构向贷款倾斜，重点省份城商行贷款增速与非重点省份城商行贷款增速的差距有所收窄；从投资资产结构来看，重点省份城商行企业债及非标占比相对较高，2024年上半年，化债措施推动重点省份城商行非标投资占比下降，政府债占比提升，化债对投资端的影响表现为投资品种的切换。 考虑到数据可获取性和口径的一致性，本文选取贷款行业中投向交通运输、仓储和邮政业、租赁和商务服务业、水利、环境和公共设施管理业、电力、热力、燃气及水生产和供应业以及建筑业的贷款作为城投贷款；同时，由于城商行投资的企业债及非标底层融资主体多为地方城投或国有企业，我们将前文所述的城投贷款及部分企业债和非标投资的合计作为城商行的整体城投类资产，以进一步探究化债对城商行资产端表现的影响。西南部和环渤海区域城商行城投贷款占比相对较高，近年来城商行城投类资产整体有所增长，但随着化债的推进，城投资产中贷款占比提升，企业债和非标占比下降，且该变化趋势在重点省份中体现的更为明显。 从资产质量来看，重点省份城商行关注类和逾期贷款占比及不良贷款率相对较高，但2024年以来关注类贷款占比和不良贷款率整体下降较为明显，风险抵补能力亦有所提升，但值得注意的是，部分地区城商行贷款及投资资产质量指标的改善是由于债务置换、重组措施的实施以及化债背景下城商行对城投类资产风险容忍度的提高，上述数据表现好转并不等同于城商行资产质量得到实质性改善，城投相关主体还本付息能力的实际改善情况仍有待观察，且需关注部分经济较弱区域的城商行和城投类资产相对下沉的城商行面临的信用风险管理压力，以及展期城投贷款在五级分类新规下面临的风险分类下迁压力。