化债背景下城商行的信用表现与破局之策

联合资信金融评级一部|陈绪童|张哲铭|盛世杰|吴雨柠 近年来，随着地方政府债务规模的持续扩大和债务风险的日益凸显，政府化债成为社会各界关注的焦点，中央及地方政府纷纷出台了一系列化债政策，旨在缓解债务压力，优化债务结构。在此背景下，商业银行作为城投有息债务的最大承接方，主要通过债务重组、债务置换等方式“以时间换空间”配合地方政府稳妥化解存量债务，而城商行作为地方金融体系的重要组成部分，持有的地方政府隐性债务资产占总资产的比重明显高于其他类型商业银行，其化债背景下的信用表现及应对策略备受关注。 报告概要 化债政策整体坚持“央进地退”和“控增化存”的两大方向，结合不同地区以及不同层级债务差异性进行化债政策布局，高风险重点省份和非重点省份在化债政策制定侧重点上具有一定差异性，整体政策实施落地性和可操作性有所提升；此外，11月8日“6+4”万亿专项化债资金落地，一揽子化债政策的实施力度达到历史新高，地方政府债务压力将大幅缓解，并将释放更多空间增强地方经济发展动能。 商业银行作为重要的金融化债主体，一方面向企业提供必要资金缓解短期流动性压力，另一方面以降息、展期等方式调整地方债务期限结构和资金成本，以时间换空间，推动地方债务结构优化；城商行作为地方政府重要的金融资源之一，其在地方债务化解中参与的部分较国股行相比往往资质更加下沉，同时也承担了地方债务成本压降以及期限延长的化债措施，致使其受到风险管理及盈利的双重考验。 从资产端来看，在化债进程不断推进的过程中，城商行城投类资产分布向贷款倾斜，高息非标资产有所压降；同时，债务置换、重组以及对城投资产风险容忍度的提高推动城商行不良贷款率有所下降，整体风险抵补能力亦有所提升，长期来看，资产质量未来变化趋势或主要取决于地方经济发展情况以及城投主体在平台整合及市场化转型过程中还本付息能力的实际改善情况，且房地产风险和地方债务风险向金融机构的传导亦值得关注。 负债及流动性方面，居民储蓄意愿增强推动存款占比提升，负债结构趋于优化，但受地方财政资金紧张和企业现金流趋紧影响，重点省份城商行公司存款增速低于非重点省份，且部分出现负增长；由于城投资产的展期和重组整体拉长了资产端久期，且压降高成本中长期存款使得负债端久期缩短，需关注城商行资产负债期限错配带来的流动性管理压力。 盈利方面，重点省份城商行因降息和债务置换等化债政策的实施，贷款收益率下降更为明显，但同时存款付息率亦相对非重点省份城商行下降更快，整体净息差水平保持收窄趋势，盈利能力承压，但城投资产违约风险下降带动城商行信用成本降低，一定程度上对冲了降息对盈利带来的负面影响。 资本方面，盈利水平弱化削弱了城商行资本内生能力，但得益于二永债的发行、资产结构调整带来的风险资产系数下降以及资本新规的实施，城商行资本充足性指标仍有相对充足的安全边际。 一、化债背景概述 （一）地方政府债务现状 1994年分税制改革以来，我国地方政府在推进基础设施建设、提升城市发展和公共服务水平等方面发挥了重要的作用，但由于财权与事权不匹配，在地方经济持续发展的过程中导致地方政府财政收支缺口扩大，为填补资金缺口，地方政府积累了大量的债务，且随着时间的推移，地方政府债务规模不断扩大，债务风险逐渐显现；近年来，在宏观经济面临下行压力的大背景下，地方政府财政收入增长放缓，叠加房地产市场调控和土地财政收入下降等因素的共同影响，地方政府债务偿还压力逐步上升。根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》所示，截至2023年末，我国地方政府法定债务余额为40.74万亿元。从地方政府债务特点来看，我国地方政府债务呈债务规模大且持续增长、债务种类多样、债务结构复杂、债务期限长、债务风险区域化差异大等特点。为降低债务风险、保障财政可持续性、推动经济良性健康发展，我国政府推出了一系列化解地方政府债务的政策措施，坚持市场化、法制化的原则，通过政府、金融机构、企业等多方面的共同努力，实现债务的平稳化解。 （二）化债政策及相关措施梳理 化债政策整体结合不同地区以及不同层级债务差异性进行化债政策布局，高风险重点省份和非重点省份在化债政策制定侧重点上具有一定差异性，整体政策实施落地性和可操作性有所提升。 2023年以前，我国一方面通过发行地方政府债券进行债务置换，明确对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务由地方政府申请发行地方政府债券进行置换，后在《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种化债方式，即：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重组或清算方式化解。2023年7月，中共中央政治局会议提出了要有效防范化解地方债务风险，并制定实施一揽子化债方案。较以往相比，本轮一揽子化债出台政策一方面通过“财政手段+债务管控+金融手段”多渠道多手段共同作用，以不同层级不同地区债务特点为依据进行差异化分类管控，并细化要求，提升了政策可操作性和落地性。此外，从2024年10月12日国务院新闻办公室举行新闻发布会内容来看，未来整体化债政策将进一步坚持调整债务层级结构和“控增化存”两大方向，中央财政杠杆空间仍相对充足，具有置换债务空间，并拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，调整中央和地方的债务结构，有利于中央更好地发挥统筹调控职能和缓解地方支出压力；针对地方则将 健全完善专项债项目资产台账，确保政府负债和项目资产平衡，同时研究出台对经济大省专项债支持力度，扩大专项债使用范围，提升政府投资效率的同时推动政府资金成本合理下降。 与以往地方政府化债相比，此次一揽子化债政策细化了针对不同地区不同特点下的具体化债要求，各省市结合中央划定的12个高风险重点省份以及各省所处区域经济发展水平差异制定符合自身的“1+N”化债方案。从目前公开信息披露以及部分省份预算执行情况与预算草案报告披露的相关信息来看，12个高风险重点省份化债政策制定以存量融资平台债务压降和债务结构调整为核心目标，短期着眼于存量债务融资成本及期限结构的调整；通过高层级政府及平台公司融资并进行资金配置，以实现债务层级结构的向上归集，同时自上而下建立相关资金融通机制保障下级政府或融资平台在“三保”等必要领域的合理资金需求；完善省内金融服务体系，提升金融服务质量，保障省内金融机构在化债期间有效运作以及金融资源的合理充沛；设立应急周转基金等。而对于非重点省份则着眼于对存量债务的进一步摸排以及辖内重点地区的管理，建立统一监督机制对区域内债务规模、成本以及到期偿付情况进行监督管控，利用特殊再融资债券以及省内金融机构等有效资源，加快存量债务的风险化解，以及推动平台转型等。 以贵州省为例，贵州省债务特点包括债务规模大，债务率高，债务主体行政层级低，不同层级企业拆借及互保频繁，融资成本高且敏感度低以及债务本息覆盖能力弱等。从自有化债资源来看，贵州省综合经济实力偏弱，债务增长和区域经济发展匹配度较差，可用于协调的产业和金融资源相对有限，依托财政及地方金融资源进行债务结构优化和债务成本管控成为当前化债的主要目标。从具体化债措施来看，贵州省通过设置专项资金以保障短期资金调度和地方经济发展需求，通过丰富地方金融服务资源以提升金融机 构在省内债务化解和支持地方经济发展方面的匹配度，并积极调动省内优势资源、借助再融资债券发行以及创新化债措施等方式推动政策落地，旨在实现兼顾短期偿债保障以及长期债务结构在期限、成本、债务层级等方面的优化。 此外，从特殊再融资债券发行情况来看，自2023年10月至2024年11月11日，全国各地发行特殊再融资债券余额合计17464.25亿元。从发行规模按地区分布情况来看，贵州省特殊再融资债券发行规模远高于其他省份，发行规模合计2934亿元；湖南省、江苏省、安徽省并未列入12个重点高风险地区，但发行规模仍位居前列。11月8日，十四届全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，一次性增加了6万亿元地方政府债务限额用于置换存量隐性债务，并自2024年开始连续5年从新增地方政府专项债中每年安排8000亿元专门用于地方债务化解，且明确了2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。结合2023年末需要化解的地方隐性债务14.3万亿来看，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额将大幅下降至2.3万亿元，地方债务化解压力将显著降低。未来，地方政府再融资债券发行规模预计呈上升趋势，且随着发行规模的增加，地方债务在期限、成本、债务层级等方面的结构将会进一步得到优化。 （三）城商行在地方债务化解中承担的角色 商业银行作为重要的金融化债主体，一方面向企业提供必要资金缓解短期流动性压力，另一方面以降息、展期等方式调整地方债务期限结构和资金成本，以时间换空间，推动地方债务结构优化，其参与地方债务化解将有利于整体进程的市场化和法制化，并推动化债过程的稳定性以及保障性的提升；城商行作为地方政府重要的金融资源之一，由于地方政府对其自有金融资源调动灵活性强，城商行在参与地方政府化债方面所承担 的职责除对存量债务进行重组、置换、降息之外，或许更多表现在地方弱资质主体债务承接以及融资等，加之其自身体量有限带来的经营脆弱性等特点，化债相关举措的实施对城商行资产质量、盈利能力和流动性等方面带来的影响需保持关注。 2023年7月中央政治局会议正式提出金融机构参与化解地方隐性债务以来，中国人民银行、国家外汇管理局、国家金融监督管理总局、证监会等在相关工作会议中明确提出了统筹协调金融机构支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线等相关要求。从职责和具体操作要求来看，中央政府及监管部门鼓励、协调金融机构对存量债务进行重组、置换、拉长周期、降低成本，以时间换空间；同时，在35号文中也明确了相关债务重组的底线方案以及五级分类划分和核销处置具体要求，即原则上调整后的贷款期限不得超过10年，调整后的贷款利率不得低于（同期限）国债利率，调整后的还款方式应做到每年还本比例至少达到10%，对于2024年到期的相关债务风险化解工作，明确可维持五级分类为正常，且不纳入征信管理，对于已出问题的债务可自主核销，相关情况不纳入考核。此外，在市场上流传的134号文中提到了“双非债务”，即，重点省份的非持牌金融机构债务以及非重点省份的非标和非持牌金融机构债务，也可以进行债务置换和重组，一定程度上为金融机构置换城投公司发行的非标资产提供了明确依据。 从商业银行参与地方债务化解的优势以及必要性来看，我国商业银行在地方债务化解方面具有较强的资金实力，能够为地方城投公司提供充足的资金以接续城投公司债务，且在当前地方财政普遍承压的背景下，贯彻落实“以时间换空间”的债务展期重组需要商业银行提供持续稳定的资金支持，加之后续可能出现的如应急流动性贷款、债券市场“统借统还”等创新性债务化解模式，均需要商业银行的积极参与配合，以有效推动地方债务的风险防范与化解。从商业银行自身利益维护角度出发，我国商业银行理财业务底层资产配置中涉及城投债券比重相对较高，若城投公司发行的公开债券出现风险将会直接影响到商业银行理财产品的收益以及兑付；区域性商业银行尤其是地方政府及地方国有企业参股的城市商业银行在支持本地经济发展方面发挥了重要作用，其资产端业务与地方经济发展形成了深度绑定，参与地方债务化解也有利于稳定甚至改善资产质量，提升自身运行的稳定性；同时，商业银行在风险管控方面具有专业的团队和丰富的经验，能够合理设计重组方案，避免风险传导和扩散。此外，从履行社会责任的角度出发，参与地方债务化解、降低债务风险，也有利于促进地方基础设施建设发展的稳步推进，进而实现促进民生改善、保持金融系统和社会的稳定运行，践行服务实体经济。 目前，国有大行和股份制银行作为参与化解地方政府债务的主力军，主要通过其在各地的分支机构参