政务服务便民热线大模型研究白皮书（2024年11月）

（2024年11月） CONTENTS目录 P 01引言 P 06政务热线概述 P 13大模型技术在政务热线的赋能 P 41大模型在政务热线的实践案例 P 46政务热线大模型应用的成效与影响 P 50政务热线大模型应用的挑战与对策 P 56政务热线大模型应用未来发展趋势 01引言 一、研究背景 政务服务便民热线直接面向企业和群众，是反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道。政务服务便民热线（以下简称“政务热线”）设立 40 年以来，逐步展现出党委政府的连心桥、社会矛盾的泄压阀等多重功能，也不断体现出政务服务总客服、协同联动总枢纽、社情民意总参谋等多样的角色和价值，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中的重要性日益凸显。 2022 年 4 月 19 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》。该文件强调要将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，为加强数字政府建设指明了方向。在数字政府的战略指引下，政务热线实现接得更快、分得更准、办得更实，成为便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”。 2023 年 9 月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》（国办发〔2023〕29 号），鼓励探索利用大数据、人工智能、区块链等新技术，分析预判企业和群众办事需求，通过智能问答、智能预审、智能导办等方式，建设企业服务空间和个人服务空间，提供智能化、个性化、精准化服务，推动惠企利民政策和服务“免申即享、直达直享、快享快办”，实现政务服务从“能办”向“好办”转变。该文件为政务热线提升创造性执行效能提供了明确的方向和操作指南。 2024 年 3 月，国务院总理李强在第十四届全国人民代表大会第二次会议上做的政府工作报告中指出，要大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力，深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能 +”行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群。这一战略部署为政务热线的数字化、智能化升级改造提供了坚实的支撑和广阔的发展空间。 在上述政策指引和技术发展的推动下，政务热线已经不仅仅是政府与民众沟通的桥梁，更是政府数字化转型的重要窗口和载体，其在数字化转型中的创新实践，也为构建更加智能、高效的政务服务体系奠定了坚实的基础。在政务服务体系趋向互联互通的大背景下，大数据技术发挥了关键作用，它助力打破了数据孤岛，推动了“一网通办”和协同治理，为政府管理和政务服务效能的提升注入了新的动力。特别是人工智能与大模型技术在政务热线的引入，提升了政务热线服务的效率，进一步展示了政务热线的价值。 本白皮书的目的，是通过研究近年来中国政务热线在智能化，特别是大模型领域的建设情况，分享实践做法、提供建设思路、讨论发展方向，以更好的提升政务热线服务质效、体现政务热线价值。 二、研究目的 （一）研究政务热线大模型技术的应用现状 深入研究政务热线大模型技术的建设现状，通过分析大模型技术在政府管理和热线运营等方面的应用案例，明确其在提升政务服务效能、优化服务流程、增强政民互动等方面的作用与价值，为政务热线的未来发展提供实证依据和方向指引。 （二）分析政务热线大模型技术的发展趋势 分析和预测政务热线大模型技术的发展趋势，通过对技术进步、市场需求、政策导向等多方面因素的综合考量，展望大模型技术在未来政务服务中的应用前景，为政策制定者和行业参与者提供科学合理的决策参考，推动政务热线的技术创新和服务升级。 （三）识别政务热线业务在大模型技术应用过程中面临的问题与挑战 识别政务热线在大模型技术应用过程中可能遇到的问题与挑战，如技术瓶颈、数据安全、隐私保护等，提出针对性的解决方案和策略建议，旨在帮助政务热线克服发展障碍，实现可持续、高质量的发展目标。 三、研究方法 （一）文献综述法 文献综述法是研究的基础，它涉及对现有文献的广泛搜集、筛选、整理和分析。研究团队通过数据库检索、图书馆查阅等方式，收集相关的学术论文、政策文件、行业报告、新闻资讯等资料。通过对这些资料进行分类和归纳，提炼出政务热线的发展历程、大模型技术的理论基础、国内外应用案例、政策法规等内容。 （二）案例分析法 案例分析法是通过对具体案例的深入探究来揭示现象背后的规律和逻辑。研究团队选择若干具有代表性的地方政务热线，详细分析它们在大模型技术应用方面的具体情况，包括项目的背景、目标、实施过程、所采用的技术、取得的成效以及存在的问题等，直观地展示大模型技术在政务热线中的应用价值，为其他项目提供可借鉴的经验。 （三）实证研究法 实证研究法是通过收集和分析实际数据来验证理论假设或解释现象。研究团队通过问卷、访谈等调查方式，收集来自政务热线工作人员、群众和行业专家的反馈信息，了解大模型技术的实际应用情况、使用体验、工作人员的接受程度等。通过对这些数据的统计分析，得到关于大模型技术应用的定量和定性结论。 （四）SWOT分析法 SWOT 分析法是一种战略分析工具，它通过对内部优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）和外部机会（Opportunities）、威胁（Threats）的分析，帮助组织或行业制定发展战略。研究团队通过 SWOT 分析，识别大模型技术应用的优势和劣势，以及外部环境中的机会和威胁，从而为政务热线的发展提供策略建议。 四、数据来源 本白皮书的数据来源多样且互补，确保了研究结果的全面性、准确性和可靠性。 （一）公开数据源 本白皮书所使用的公开数据源包括： 政府公告和报告：政府官方网站、政策文件、年度报告等公开的政务信息。统计年鉴：国家及地方统计局发布的年鉴数据，包括经济社会发展报告、人口普查数据等。行业报告：行业组织、研究机构发布的政务热线报告。 （二）非公开数据源 非公开数据源为本白皮书的研究提供了重要的补充信息，包括：学术研究数据库：利用学术数据库，如 CNKI（中国知网），检索相关学术论文和研究报告。政府和企业合作数据：与政府部门或企业合作，获取政务热线项目的实施细节、运营数据等。 （三）问卷调查 为了更准确地了解政务热线服务使用者和提供者的需求和反馈，本白皮书采用了问卷调查的方法。研究团队设计并实施了问卷，旨在从民众、政府部门及运营机构处搜集相关数据。通过对这些数据的量化分析，我们得以了解政务热线大模型应用的整体状况以及用户的使用体验，为研究提供了实证基础。 （四）深度访谈 深度访谈为本研究带来了深刻而具体的洞察。研究团队与政务热线的工作人员、管理层、技术供应商以及内外部技术专家进行了深入且细致的一对一交流。这些访谈帮助我们揭示了政务热线在大模型应用过程中遇到的挑战和问题，为白皮书的分析与建议提供了丰富的实践依据和个性化视角。 02 政务热线概述 一、政务热线的发展历程 我国的政务热线自诞生以来，已走过四十年的发展历程，回顾过去，可分为四个发展阶段：分散治理阶段、协同治理阶段、主动治理阶段以及当前的精准治理阶段，不同阶段存在不同的技术特点。 （一）分散治理阶段 为了向民众提供一个直接向政府部门反映问题、意见和建议的渠道，1983 年，沈阳、武汉两个城市率先开通市长电话，成为中国政务热线 40 年发展的重要起点。此后，各个城市都相继开通了政府热线，为民众开辟了一条易操作、低成本、广覆盖的政府沟通渠道。 此时，开设热线的主体是多元的，各级政府及其直属单位均独立开通了功能聚焦的服务热线，例如，从国家层面来说，就有 12396（科技部 - 全国统一科技公益服务电话）、12300（工业和信息化部 - 全国电信用户申诉渠道咨询电话）、12349（民政部 - 全国统一民政服务电话）等等。这些热线功能单一，资源分割，互不关联，整体上缺乏统一的标准和协同机制。因此，这是政务热线从无到有的分散治理阶段，其特点是多条线路沟通、多个中心受理、单一事项处置。 在分散治理阶段，话务员主要使用电话进行沟通，手动记录和处理市民的问题。在这个阶段有两项重要的技术被引入政务热线，一是自动语音技术，市民拨打服务电话后，自动语音系统会引导市民选择相应的处理问题和解决方案；二是 CTI 技术，CTI 技术能够根据市民的问题类型，自动为用户选择更专业的处理人员和解决方案。尤其是 CTI 技术经过不断发展愈发完善，可涵盖IVR 语音导航、来电自动分配、来去电弹屏功能、知识库管理、工单管理、通话录音功能、统计报表功能等，是维持政务热线正常运转的核心技术。 （二）协同治理阶段 分散治理的政府热线对于公众来说过于复杂，难以记忆，难以释放其效能。因此，1999 年，杭 州 市 长 专 线 将 号 码 改 为“12345”，接 话 量 大 幅 提 升。此 后，国 家 信 息 产 业 部 正 式 将“12345”确定为城市市长公开电话的专用号码。 2020 年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53 号），要求各地政务服务便民热线通过整体并入、双号并行、设分中心等方式加快归并整合，依托一个号码开展服务。因此，各地在这一时期集中进行了热线资源整合 工 作，12345 热 线 正 式 成 为 政 务 服 务 的“总 客 服”，而 各 个 部 门 单 位 由 台 前 退 至 台 后，承 接12345 热线的转派工单。 这一阶段，政务热线开始打通与其他职能部门的协作渠道，推动协同治理。通过将各部门的 热线并入 12345 热线，为公众集中提供政务咨询、投诉举报、求助建议等服务，极大地提升了服务的便捷性和效率。通过整合资源，政务热线服务渠道更加集中，服务内容更加多元，服务效率大幅提升，公众获取政务服务的成本进一步降低。 在协同治理阶段，人工智能技术进入到政务热线领域，开始使用机器人替代简单的、标准化的、基础的人工劳动，在语音端、文字端的应用中发挥了一定作用，使归并整合带来的话务量集中爆发的压力得到缓解。尤其是在新冠疫情期间，智能语音机器人、智能回访等被应用到政务热线，极大缓解了政务热线中心的话务压力，成为现实需求反推政务服务流程再造与技术革新的典型案例。同时，自助服务模式出现，市民在移动端可以通过自助点击进行业务查询、办理、咨询等。 （三）主动治理阶段 在各部门协同治理的基础上，政务热线得以整合各部门资源，实现信息共享和协同办公，发挥了政府的整体效能，为主动治理的实现提供了制度保障。 2021 年，北京市“接诉即办”改革建立“每月一题”工作机制，通过大数据汇聚分析，聚焦居民诉求中的共性问题进行集中治理，从体制机制上为难题解决提供保障，以点带面、标本兼治。自此，“主动治理、未诉先办”的理念在政务热线领域得到全面深化。 主动治理的实现是以数字技术为基础的。一方面，随着政府引入互联网服务，不断拓展服务渠道，发展出网上政务大厅、一网通办等大量数字化工具，形成了线上线下融合的服务模式，数据得以高效汇聚。另一方面，随着大数据技术的发展，政务热线数据的价值开始引起政府重视，被视作有助于科学决策和社会治理的数据富矿。通过大数据分析，政府能够主动发现和解决问题，进行前瞻性治理。 在主动治理阶段，小模型技术开始应用于政务热线领域。这些小模型以其资源消耗较少、计算复杂度较低、体积较小的特点，在针对性解决一些业务规范性高、训练样本数据充足的场景中表现出色。例如，在智能客服方面，小模型能够通过语音识别、语义理解等技术，快速准确地识别市民需求，提供个性化的服务；在智能派单方面，小模型能够根据市民诉求的性质，自动将问题分配给相应的处理部门，提高处理效率；在智能质检方面，小模型能够对话务员的通话记录进行分析，确保服务质量和规范性。 这些小模型在满足特定任务需求的同时，能够在资源受限的环境中提供高效的服务。它们不仅提高了政务热线的工作效率，还优化了用户体验，降低了运营成本。此外，小