配售型保障性住房加速落地：案例分析及相关建议

评级南京分部|王景华 2024年12月3日 摘要：商品房去化趋缓及新一轮保障性住房规划建设下保障性住房需求仍旺盛，今年以来中央多次表示支持收购存量商品房用作保障性住房，从现有案例来看，配售型保障性住房一般由当地市级城投平台或下属子公司作为专营机构，负责筹建、收购、经营等工作，项目资金以项目贷款为主，上级资金支持为辅；销售主要面向住房困难人群，以“保本微利”原则开展，实用紧凑型户型为主，实行封闭管理。目前配售型保障性住房面临收益平衡较难、资金占用规模较大、供求可能存在错配、运营经验不足等问题，建议遵循市场化定价原则，拓宽融资渠道，加大资金支持力度，坚持以需定建（购），培育专业化房产运营机构等。 正文 10月12日，国新办举行新闻发布会由财政部介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，提到了“用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房”。事实上，今年以来中央会议就多次提出支持收购存量商品房用作保障性住房，即商品房“收储”，而配售型保障性住房作为保障性住房的重要组成部分在全国范围内正加速落地。基于此背景，本文就相关政策背景、案例及面临困难等进行分析，并据此提出几点建议。 一、政策背景 商品房去化趋缓及新一轮保障性住房规划建设下保障性住房需求仍旺盛，中央多次表示支持收购存量商品房用作保障性住房，多地加速推进相关工作。 2021～2023年及2024年1～9月，我国商品房销售面积分别为179,433.41万平方米、135,836.89万平方米、111,735.14万平方米和70,284.03万平方米，呈逐年下降趋势，2024年前三季度商品房销售面积同比减少17.10%；商品房去化趋缓导致商品房库存逐年增加，2021～2023年末及2024年9月末商品房待售面积分别为51,023.00万平方米、56,366.00万平方米、67,295.00万平方米和73,177.00万平方米，当前商品房待售面积处于历史高位。根据国家统计局披露数据，2023年房地产行业GDP为73,723亿元，占全年GDP比重为5.85%，同时房地产行业具有较强的行业关联性，整个房地产开发周期涉及建筑、金融、装修、物业等多个行业，属于国民经济支柱行业。我国房地产行业具有“高负债、高周转”特征，商品房去化趋缓将导致房地产企业资金周转周期变长，可能造成资金链断裂，并通过多种渠道逐步影响“政府、居民、金融机构”三大部门资产负债表的健康稳定。 数据来源：国家统计局、大公国际整理 长期以来，我国商品房和保障房存在一长一短的情形，保障性住房建设相对滞后，在住房供给中占比偏低，难以满足需求。为了适应新形势下中国式现代化建设新要求，完善住房制度和供应体系，重构市场和保障关系，我国开始了新一轮保障性住房规划建设，将保障性住房建设分为配租型和配售型两种，其中配租型包括公共租赁住房、保障性租赁住房，配售型保障性住房按保本微利原则出售。根据公开资料显示，截至2023年底全国各地保障性租赁住房开工建设和筹集总量达572万套（间），按照“十四五”期间全国计划筹集保租房870万套(间)估算，已完成目标的66%，未来保障房需求空间仍较大。 在上述背景下，今年以来中央会议多次提出支持收购存量商品房用作保障性住房。中国人 民银行在5月17日举行的国务院例行吹风会上介绍，拟设立3,000亿元保障性住房再贷款（6月已设立），利率1.75%，期限1年，可展期4次，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计带动银行贷款5,000亿元。2023年8月，国务院常务会议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，就加快保障性住房建设，构建房地产发展新模式提供制度依据。截至2024年6月，已有65个城市报送2024年保障性住房建设计划和项目。配售型保障性住房作为保障性住房的重要组成部分在全国范围内正加速落地，但相较于配租型保障性住房进度仍偏慢，本文将对其着重分析。 二、配售型保障性住房落地案例 从现有案例来看，配售型保障性住房一般由当地市级城投平台或下属子公司作为专营机构，负责筹建、收购、经营等工作，项目资金以项目贷款为主，上级资金支持为辅；销售主要面向住房困难人群，以“保本微利”原则开展，实用紧凑型户型为主，实行封闭管理。 （1）郑州市：全国首批交付配售型保障性住房城市 2024年7月，郑州市人民政府出台了《郑州市配售型保障性住房管理办法（试行）的通知》（以下简称“《管理办法》”），为配售型保障性住房建设、运营管理提供制度依据。根据《管理办法》，配售型保障性住房的实施遵循政府主导、以需定建（购）、合理布局和稳慎推进的原则，建设用地以划拨方式供应，纳入市年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，从储备土地中优先供应。配售型保障性住房主要有新建和收购存量房两种途径，新建包括依法收回的已批未建土地、闲置土地、非居住存量土地等，以及城中村改造、城市更新、危旧房改造中配建等，收购的存量房包括各类政策性住房、建成未售的商品房等。新建项目单套住房建筑面积控制在70～120平方米，三居室套型比例按项目情况控制在50％至60％。收购项目套型、面积和比例可适当放宽。配售型保障性住房项目原则上不配建商业设施，车位按1:1比例配置。同期出台《郑州住房公积金配售型保障性住房贷款管理办法（试行）》，明确在郑州市行政区域内认购配售型保障性住房，且符合公积金贷款申请条件的，可申请保障房贷款。 郑州市首批交付的1,099套配售型保障性住房主要面向市内八区户籍住房有困难且收入不高的工薪收入群体和城市需要引进人才等群体，以90m2～120m2中小户型为主，均于2024年底前交房，实行封闭管理，均价在5,200元至7,200元之间，明显低于2023年郑州市二手房成交均价10,173.17元。同时配售型保障性住房按照“一项目一申请一供应”的方式进行，具体程序为：个人申请→系统比对→短信结果（短信通知）→摇号排序→信息公示→缴纳定金→公开选房（短信通知）→缴纳房款→签订合同→产权登记，周期约为2～3个月。其中沁河苑项目已于9月末完成交付，成为全国首个交付入住的配售型保障性住房。11月8日，郑州市第二批配售型保障性住房已公开配售，共2,325套，整体情况与第一批房源变化不大。 11月7日，郑州市住房保障和房地产管理局发布《关于征集收购存量商品房用作保障性住房项目的公告》，由河南铁建投城市建设发展集团有限公司和郑州城市发展集团有限公司作 为收购主体，收购价格以同地段保障性住房重置价格为参考上限。房源要求类别为已建成未出售的商品房、优质在建房源项目；项目区位交通便利、配套完善，具备一定设计水平、园林景观、物业服务等品质保证；单套建筑面积原则上控制在120m2以内，根据市场供求关系及房地产发展趋势等因素，可适当放宽。证件齐全，资产、负债和法律关系清晰,满足金融机构的贷款要求。 （2）广州市：一线城市先行者，筹建配售型保障性住房超万套 2024年8月，广州市住房和城乡建设局就《广州市配售型保障性住房管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《管理办法（试行）》）向公众征求意见和建议。根据《管理办法（试行）》，由广州安居集团作为广州市保障性住房专营机构，负责相关筹建和运营管理事宜。配售型保障房建设筹集方式包括划拨用地新建、存量房转化和商品住房、城中村改造、城市更新项目配建等。新建配售型保障性住房单套建筑面积原则上控制在90m2以下，存量转化房源面积可适当放宽，以实用紧凑型的两居室、三居室成套住房为主。建设资金方面，银行业金融机构提供配售型保障性住房开发贷款和个人住房抵押贷款，同时支持符合条件的配售型保障性住房申请和用好中央预算内资金、保障性安居工程补助资金等上级资金支持和地方政府专项债券，住房公积金廉租房建设补充资金可以作为配售型保障性住房项目资本金，但最高不超过项目总投资规模的5%。 根据公开资料显示，2024年广州安居集团预计推进13个配售型保障性住房项目，包括5个存量转化项目、5个新开工建设项目，后续还将推进3个“按需定建”项目，筹建房源超1万套，总建筑面积约175万平方米，总投资超170亿元。 三、配售型保障性住房面临的挑战 （1）收益平衡较难，可能影响参与方积极性 配售型保障性住房筹集方式包括划拨用地新建和存量房转化两种。对于存量房转化，多地要求以合理价格收购存量商品房，以同地段保障性住房重置成本为参考上限，即土地划拨成本加建安成本以及不超过5%的利润；而对于划拨用地新建，结合土地取得成本、建安成本、财务费用、销售管理费用、合理利润以及相关税费等因素评估确定销售价格。由于属于保障性住房，总体遵循“土地成本+建安成本+利润”保本微利原则定价，收益平衡较难，并且土地和建安成本波动的问题处理较难，房企及专营机构面临较多博弈，可能影响参与方积极性。 （2）资金占用规模较大，可能影响专营机构现金流水平 配售型保障性住房一般由当地市级城投平台或下属子公司作为专营机构，负责筹建、收购、经营等工作，其现金流情况本身就较为紧张，而开展配售型保障性住房建设或商品房收购工作对其资金占用规模较大，可能影响专营机构现金流水平。 （3）供求可能存在错配 一方面，伴随着城市化进程放缓、人口老龄化少子化及人口流动加剧，我国房地产供求关系正发生深刻变化。另一方面，不同能级城市供求情况也不同，一二线城市对保障房需求较大，但同时商品房销售情况也较好，库存水平不高，房企折价出售商品房的意愿也不强；而对于三四城市情况则相反，对保障房需求相对较小，商品房库存水平高，房企去库存意愿强烈。 （4）专营机构运营经验可能不足 房产运营管理作为市场化较高的业务，在房产销售、保值增值和物业管理等方面均有较高要求，而城投平台主业一般以公益性业务如基础设施建设或土地整理为主，相对于传统房地产企业而言，在房屋运营管理方面经验可能不足。 四、相关建议 （1）市场化定价，建立健全收购价格合理确定机制 政府应当对收购存量商品房价格进行市场化定价，增加定价透明度和灵活性，建立健全收购价格合理确定机制，专营机构可委托专业第三方机构基于市场条件进行测算确定收购价格，同时将收购信息及时向社会公开，确保意向房企均有机会参与，公平竞争。 （2）拓宽融资渠道，加大资金支持力度 目前专营机构开展保障性住房项目资金主要来自于项目贷款，尽管人民银行在6月新设3,000亿元保障性住房再贷款，预计带动银行贷款5,000亿元，但在当前地方财政资金压力增加背景下，在全国范围开展大规模保障性住房建设仍具有一定难度，未来需要探索更多的融资渠道，比如发行地方政府专项债券、引入社会资本等，同时进一步加大资金支持力度。 （3）坚持以需定建、以需定购原则 地方政府应当充分调研当地保障房和商品房市场供求情况，如保障对象对户型和区位的要求、可承受的价格等，以及本地区保障性住房需求和已建成存量商品房两个底数，坚持以需定建、以需定购原则，合理确定建设及收购安排，避免形成房产库存。对于保障性住房需求较大的城市，应当合理调整土地供应结构，增加保障性住房土地供给，同时依法收回已批未建土地，盘活利用闲置土地和房屋，实现供需平衡。 （4）培育专业化房产运营机构 地方政府应当引导培育专业化房产运营机构，采用现代化企业制度管理，构建市场化经营机制，完善人才引进和激励体系，同时可引进市场成熟运营方进行战略合作，提升项目管理能力。城投企业目前处于转型关键阶段，因其在建设领域具有相关经验，可优先考虑作为潜在培育对象。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻