重新审视中期支出框架

重新审视中期支出框架1 执行摘要 这份研究提供了对中期支出框架（MTEFs）的最新审视。随着世界从COVID-19大流行中复苏，该研究指出MTEFs应对了大流行带来的动荡并保持完好。它强化了世界银行早期研究（2013年）的观点，即当精心设计并有效实施时，MTEFs可以促进更好的公共政策和财务管理。 这份报告的分析结合了两种不同的信息来源——一项调查和案例研究。调查问卷的数据来自拥有MTEF（中期财政框架）的国家的财政当局，涵盖了与MTEF实施和绩效相关的一系列广泛问题。这些结果尤为值得注意，因为它们是在疫情期间汇总起来的，许多人都还记忆犹新地回想起全球金融危机的影响。同行提供的反馈包括对调查本身的认可，认为它起到了促进作用，促使人们重新思考MTEF设计和交付的最优化方案。案例研究分析则基于11个国家的经验，关注这些国家MTEF随时间演变的过程，并收集了关键财政指标过渡期的基本数据。 调查回应在多个方面提供了有价值的见解。总体而言，各国当局指出了MTEFs带来的益处，包括预算规划、战略思考和资源分配等关键领域。受访者认为，国际金融机构在推动MTEF实施中发挥了重要作用。尽管MTEFs被认为提高了财政透明度，但公众参与这一过程仍然有限。新冠疫情对各国都构成了挑战，但各国仍坚持适应MTEF以应对艰难的财政环境。 案例研究强化了关键决策者及其有序系统的重要作用。正如预算管理一般在有序的环境中蓬勃发展一样，中期支出框架（MTEFs）的轮廓也在有序的环境中得到发展。这些案例还表明，就像预算管理和控制中的问题可能受到当地条件的强烈影响一样，预算改革如MTEFs的目标和抱负也可能受到当地条件的影响。虽然许多预算问题确实具有中期影响，但各国政府往往需要应对短期财政问题或冲击。尽管这些回应可能具有中期影响，但现实情况是，短期关注点往往占据主导地位。 更强健、更具韧性的MTEFs往往反映了系统的一般状况。最先进国家如澳大利亚和韩国在这方面比尚未牢固建立所需的人力资源和信息技术系统以确保财政管理稳健（PFM）的国家取得了更大的成功，这一结论与世界银行（2013年）的研究结果一致。对于欧盟候选国斯洛文尼亚和土耳其而言，MTEF在推动财政管理改革方面发挥了重要作用。然而，在这里，实施的成功程度也参差不齐，部分原因是政治不稳定。对于摩洛哥而言，MTEF是在长达二十年的改革过程中实施的。刚果民主共和国和加纳的经验表明了在成功实施中建立能力的重要性以及对成功的真正承诺的重要性。在菲律宾，这种承诺对于有效应用并完善框架至关重要。一些国家面临着依赖自然资源收入、高水平的非自主性支出以及复杂的政府内部和跨部门关系所带来的挑战。MTEF实施中最难以衡量但可能最为重要的方面可能是，在资源受限的环境中，决策者对承诺执行与MTEFs相关的过程和程序的承诺。如果没有这样的承诺，能力限制很可能会变得更加明显，因为有限的能力会被吸引到一系列低价值活动中去。 I. Introduction 财政政策和公共财务管理的环境不断变化。随着世界从新冠肺炎疫情中复苏，人们对财政政策和促进强劲、可持续和平等增长的公共财务管理机构的发展给予了更高的重视。本项工作旨在关注中期支出框架（MTEFs），这是在此困难时期帮助政策制定者加强公共财政的关键要素之一。 财政政策是指通过政府预算制定和实施的计划与政策。它们适用于宏观经济和微观经济层面。从宏观经济角度来看，财政政策有助于增加经济中的总需求，并在长期内促进总供给。政府预算的整体净财务状况，即财政平衡，是宏观经济财政政策的重要指标，因为它显示了收入与支出之间的关系。理想情况下，政府应保持一个财政平衡状态，使其债务水平能够在不中断的情况下得到偿还（Blejer，1986）。 财政政策，从宏观和微观经济层面来看，是指政府通过多种方式筹集收入、支出资金以及获取融资的方式。收入主要通过税收获得，包括广泛适用和较为狭窄的税种，非税收收入，如费用和特许权使用费，通过债务发行和其他方式授权的借款，外部援助，以及资产销售。支出则涵盖了政府预算内的开支和预算外的资金，例如社会保障基金、健康和社会保障基金等。财政政策和项目既具有直接也具有间接的影响。当中央银行或公共或国有企事业单位进行类似于财政活动的行为，例如发行政府担保证券时，这些行为通常被称为准财政政策。财政政策可以从效率、有效性及公平性等方面进行评估。 财政机构为政府预算创建框架。财政机构描述了政府预算准备、提交议会或管理立法机构审批、执行、评估和报告的方式。财政机构的例子包括预算及相关公共财政的法律要求，预算编制过程的管理流程，以及在预算所有阶段扮演角色的人员所承担的角色和责任的分配。多年来，人们持续关注如何改进财政机构以加强财政政策的设计与实施。 在近年来，公共部门财政机构建设中的一项关键改革是采用多年度支出框架（MTEFs），这一方面得到了世界银行（2013）的全面研究。MTEFs 是涵盖三到四年期的多年度预算，通过将中期或长期视角注入年度预算过程，强化了战略支出优先事项。MTEFs 的价值在于帮助解决年度预算流程中的不足之处，这些不足之处包括…… 过度僵化和缺乏重新优先考虑，允许狭隘的关切主导预算分配，并忽视长远利益。因此，优势在于： •为新的支出优先事项提供预算空间 ； •确保考虑多年的资金需求，并为支出机构提供对未来年度的初步分配；除了通货膨胀和宏观财政影响外，变化还因为优先级改变（政策变化）以及随着时间的推移新效率和效果信息的可用性而发生变化。•确保预算充分反映政策变化的全部影响，而不仅仅是年度预算中可能反映出的部分影响；改进对应享权利所需支出变化的估计 ， 如果这些支出没有上限。 MTEFs与其他重要的创新举措如公共规划和预算管理中的转型同步发展，包括从项目明细预算向绩效或项目预算的转变，以及从现金报告向权责发生制报告的转变。项目明细预算指的是传统的做法，即通过衡量政府在项目上花费的资金量来评估其表现，并按预算中的项目（投入）进行分类。这与绩效预算不同，在绩效预算中，政府的表现不是根据支出而是根据特定结果或目标来衡量（Robinson, 2007）。通常，政府的预算是以项目的形式定义的，因此绩效预算或项目预算的概念指的是类似的概念。现金预算基于财政年度内收到的收入和支出，而权责发生制预算则基于无论何时发生的收入和支出责任。权责发生制预算有许多好处，包括它将预算编制与财务报告对齐，并能更好地评估表现。尽管很少有国家实施权责发生制预算，但许多国家采用了权责发生制报告。 关于中期框架的研究文献正在不断增长。这些文献主要来自多边金融机构，包括世界银行（2013）、经合组织（OECD，2019）、Kristensen等人（2019）、Di Francesco和Barroso（2014）、Harris等人（2013）、Robinson（2007）以及Le Houerou和Taliercio（2002）。截至2008年，超过三分之二的国家（约132个中的200个左右）已经实施了正式的中期财政框架（MTEF）或其等效形式，大多始于1990年代末（世界银行，2013），许多国家也在一定程度上转向了绩效预算框架。 世界银行（2013）对1990年至2008年间MTEF实施的演变进行了全球调查。该报告通过多种定性和定量方法分析了MTEFs的理想特征、增长和有效性。定量方法包括分析影响财政结果的变量，同时控制MTEF实施情况，并衡量政府卫生支出在分配和技术效率方面的表现。定性方法则包括对一组国家的案例研究以及政府支出的关键功能领域的分析。 在过去的几年中，COVID-19大流行已经对全球公共财政造成了压力。在此背景下，评估各国在应对冲击、随后恢复增长和稳定宏观经济条件方面的表现如何相互比较是有用的。疫情下的财政应对也为研究MTEFs（中期财政框架）在帮助国家成功适应经济条件突然变化中所扮演的角色提供了机会，这既包括最初允许财政刺激的注入，也包括随后为成功缩减这种刺激提供一个合适的背景。 这份报告旨在提供关于中期财政框架（MTEFs）演变和表现的最新视角。报告突出了世界银行对MTEF实施细节的调查结果，并包括了十一个国家关于MTEF设计、实施和绩效的案例研究。调查结果和案例研究为理解过去几十年实施MTEFs的国家如何发展提供了洞察，以及MTEFs如何帮助各国应对关键问题（如提高财政政策效率和推动公共财政管理进一步改革）提供了见解。调查响应和案例研究覆盖了来自不同地区、处于不同发展阶段的多个国家。因此，我们相信这些结果具有全球适用性，并且很好地补充了早期的世界银行（2013年）的工作。 这份报告非常及时。世界银行2013年的报告数据截至2008年。此后，世界经历了两次重大的财政事件以及一个持久的挑战——全球金融危机、COVID-19大流行，以及围绕应对气候变化优先性的思想动员。实践者及其顾问迫切希望了解各国如何调整其核心财政机构以应对这些挑战。因此，这份报告对研究治理机构演变的实践者、顾问和学者具有相关性。报告及其调查结果也直接与世界银行工作人员的工作相关，这些工作人员通过国家层面的对话，包括通过诸如公共支出/财政审查等核心诊断，致力于帮助各国改进其财政机构以应对发展挑战。 报告余下的部分组织如下。第二部分解释了MTEFs（多年度财政框架）出现的原因，并探讨了一些与MTEF实施相关的预算实践的变化。第三部分提供了一篇简要的文献综述。第四部分考察了一个良好的MTEFs应具备的特征。第五部分突出了我们在对国家进行MTEF实施情况调查时的一些结果，并通过引用本报告中案例研究的详细信息来讨论相关问题。随后是对这些案例研究关键发现的简短总结。第六部分提供了结语，包括关键建议。附录1提供了回应调查的国家的相关信息，附录2提供了报告正文中未包含的关于MTEF实施的调查响应详情，附录3提供了关于MTEF实施的技术附录，附录4提供了数据细节。 收集现有数据集和潜在新增数据集。附带的报告提供了11个国家的案例研究，展示了MTEF实施在多样化国家样本中的最新情况。 二、中期支出框架(MTEF) 的原因 公共财政继续面临一个关键挑战，即在公共服务需求不断上升的情况下，有限的公共资金能力难以支持这些服务（Schick, 2019）。这要求在未来几年中更加密切地关注资金分配，以便在其他好处的基础上，与优先事项相关的服务交付尽可能接近最优状态。中期视角的资金规划支撑了规划工作和更高的确定性，从而支持高效和有效的执行。预算过程的政治经济往往不能与公共财务管理体系（PFM）工具的技术进步保持同步，尤其是在自动化使用和数据可用性方面有了显著增加的情况下。 政府预算倾向于短期性质，反映了年度立法批准程序的特性。过去，政府通常采用一种公共规划和预算方法，即在不考虑服务需求变化的情况下，通过滚动前一年的预算来调整预算，而不加以适当的考虑（世界银行，2013）。这种做法往往会挤占新的优先事项，并对某些领域施加压力，这些领域由于各种因素（如人口结构的变化）导致项目成本快速增长，例如与快速增加的项目成本相关的因素。新政策是在不断变化或固定的收入框架内进行适应性调整。在经济困难时期，当可用资源低于预期且需要削减开支时，政府倾向于采取一刀切的支出削减措施，因为这可能会比更具选择性的削减措施引发更少的冲突，并且可以迅速实施。 MTEFs 是多年度预算规划的制度化框架（世界银行，2013；经合组织，2019）。它们的主要创新在于，通过多年的时间跨度，提供有条理、战略性且前瞻性的方法，帮助政府确定优先事项、分配资源，并控制预算执行。由于其本质特点，MTEFs 旨在将重点从年度预算编制转移到更长期的视角上。因此，MTEFs 解决了传统公共政策制定和公共财政管理（PFM）方法的一个主要缺点——预算决策的短期性质未能充分考虑中期至长期目标。 因为中期财政框架（MTEFs）将注意力转向多年的视角，因此它们也非常适合解决财政可持续性的复杂问题。中期财政框架特别适用于面临立即预算赤字挑战、高债务服务负担以及试图改善财政可持