重新审视中期支出框架

回顾中期支出框架1 执行摘要 本研究提供了对中期支出框架(MTEF)的最新了解。随着世界正在摆脱COVID - 19大流行，这项研究表明，MTEF对大流行的错位做出了反应，并完好无损地出现了。它强化了世界银行早期研究（2013年）的观点，即中期融资计划如果设计良好并得到有意义的实施，可以为改善公共政策和财务管理做出贡献。 本报告的分析借鉴了两种不同的信息来源— —调查和案例研究。调查的答复来自有中期行动计划的国家的财政当局，涵盖了与中期行动计划的实施和绩效有关的广泛问题。在大流行期间，这些结果尤其值得注意，许多人对全球金融危机的记忆仍然生动。同行的反馈包括承认调查本身是通过优化MTEF设计和交付来对思维进行再投资的提示。案例研究分析借鉴了11个国家的经验，重点研究了这些国家中期行动方案随时间的演变，并收集了中期行动方案期间主要财政总量过渡的基本数据。 调查答复在一系列领域具有启发性。在大多数情况下，国家当局指出了MTEF带来的好处，包括在预算规划，战略思维和资源分配的关键方面。答复者认为，国际金融机构在促进中期方案执行方面发挥了重要作用。尽管人们认为MTEF提高了财政透明度，但公众对这一过程的参与仍然有限。COVID -19大流行是一个全面的挑战，但各国坚持使MTEF适应充满挑战的财政环境。 案例研究加强了关键决策者在有序系统支持下发挥的重要作用。正如一般预算在有序的环境中蓬勃发展一样，MTEF的轮廓也是如此。这些案例还表明，预算管理和控制的问题可能会受到当地条件的强烈影响，预算改革的愿望和目标也可能受到诸如MTEF之类的影响。虽然人们普遍认为许多预算问题具有中期影响，但各国往往需要处理眼前的财政问题或冲击。虽然这些回应可能会产生中期影响，但现实情况是，眼前的关切往往会占主导地位。 更强、更有弹性的MTEF往往反映系统的总体状况。最先进的国家，如澳大利亚和韩国，比尚未坚定地建立健全的公共财政管理（PFM）所必需的人力资源和信息技术系统的国家取得了更大的成功，这一结论与世界银行（2013）的结论相呼应。对于加入欧盟的斯洛文尼亚和土耳其来说，MTEF在促进PFM改革方面发挥了作用。但即使在这里，执行的成功也是喜忧参半，部分反映了政治不稳定。对摩洛哥来说，中期方案是作为为期20年的改革进程的一部分实施的。刚果民主共和国和加纳的经验表明，建设成功实施的能力以及对成功的真正承诺至关重要。在菲律宾，这一承诺对于有效应用和完善框架至关重要。一些国家面临着与依赖自然资源收入，高水平的非可自由支配支出以及复杂的政府内部和政府间关系有关的挑战。MTEF实施中最难以衡量的方面可能是最重要的；决策者在资源有限的环境中承诺致力于与MTEF相关的流程和程序。如果没有这种承诺，随着有限的能力被纳入一系列低价值活动，能力限制可能会变得更加明显。 I.Introduction 财政政策和公共财政管理（PFM）的格局正在不断发展。随着世界从COVID - 19大流行中崛起，越来越重视支持强劲、可持续和公平增长的财政政策和PFM机构的演变。这项工作旨在将重点放在中期支出框架（MTEF）上，这是帮助决策者在这一困难时期加强公共财政的关键因素。 财政政策是指通过政府预算制定的计划和政策。它们适用于宏观经济和微观经济层面。从宏观经济的角度来看，财政政策有助于经济的总需求，从长远来看，有助于总供给。政府预算的总体净财务状况，被称为财政收支，因为它显示了收支之间的关系，所以它是一个关键的宏观财政政策指标。理想情况下，政府应该有一个财政平衡，导致政府能够不间断地服务的债务水平（Blejer，1986）。 财政政策，在宏观和微观经济层面，描述了政府增加收入、支出和获取财政的方式。通过税收提高收入，包括基础广泛和更狭窄的税收工具，非税收入，包括费用和特许权使用费，通过债务发行和其他方式授权借款，外部援助和资产出售。支出是指政府预算中的支出以及可能在预算外资金中的支出，例如社会保障和健康与残疾基金。财政政策和方案既有直接影响，也有间接影响。当中央银行或公众或国有企业进行财政类活动时，例如发行政府担保证券，它们通常被称为准财政政策。可以从效率，有效性和公平性方面评估财政政策。 财政机构为政府预算创造了框架。财政机构描述了政府预算的编制、提交议会或立法机构批准、执行、评估和报告的方式。财政机构的例子包括预算和相关公共财政的法律要求、管理预算编制的程序以及向在预算的所有阶段发挥作用的人分配角色和责任。多年来，人们一直对如何改善财政机构以加强财政政策的设计和执行感兴趣。 近几十年来，公共部门财政机构建设的一项重要改革是采用了世界银行(2013年)全面研究的MTEF。中期预算是多年期预算，通常涵盖三到四年，通过将中期或长期重点放在年度预算过程上来加强战略支出优先事项。中期预算方案的价值在于帮助解决年度预算过程的缺点，这些缺点涉及： Excessive justify and lack of reprioritization, allowing paroch concerns to dominate budget allocations, andignoring the longer term. The advantages are thus: 为新的支出优先事项提供预算空间；确保考虑到多年筹资需求，并为支出机构提供多年的指示性拨款，除通货膨胀和宏观财政影响外，由于优先事项的变化（政策变化）以及随着时间的推移，由于有关效率和效力的新信息而发生变化；确保预算反映政策变化的全部影响，而不是可能反映在年度预算中的部分影响；和改进对应享权利所需支出变化的估计，如果这些支出没有上限。 MTEF正在与公共计划和预算中的其他重要创新一起开发，包括从项目到绩效或计划预算的转变，以及从现金到应计公共财政报告的转变。行项目预算是指传统方法，即政府绩效是根据其在计划上的支出来衡量的，并按预算中的行项目（输入）进行分类。这与绩效预算形成对比，在绩效预算中，政府绩效不是根据支出来衡量的，而是根据具体的结果或目标来衡量的（Robiso，2007）。通常，政府的预算是根据计划来定义的，因此，绩效或计划预算一词是指类似的预算概念。现金预算是根据会计年度收到的收入和支付的支出，而权责发生制预算是根据所获得的收入和发生的支出负债。权责发生制预算有许多好处，包括它使预算与财务报告保持一致，并允许更好地评估绩效。很少有国家实施权责发生制预算，但许多国家使用权责发生制报告。 关于中期框架的文献越来越多。这些文献大部分来自多边金融机构，除世界银行（2013）外，还包括OECD（2019），Kristese等出版物。(2019)，迪·弗朗切斯科和巴罗佐(2014)，哈里斯等人。（2013），罗宾逊（2007）和Le Hoero和Taliercio（2002）。截至2008年，超过三分之二的国家（约200个国家中的132个）实施了正式的中期框架或同等的中期框架，主要是自1990年代后期以来（世界银行，2013年），许多国家在某种程度上已转向绩效预算框架。 世界银行（2013年）对全球范围内1990年至2008年期间实施中期方案框架的演变进行了调查。该报告使用各种定性和定量方法研究了MTEF的理想特征，增长和有效性。定量方法包括查看确定财政结果的变量，控制MTEF的实施以及衡量政府卫生支出的分配和技术效率。定性方法包括一组国家的案例研究，以及政府支出的几个关键职能领域。 在过去的几年中，COVID - 19大流行使全球公共财政紧张。在这种情况下，评估各国在适应冲击，然后随后恢复增长和稳定的宏观经济条件方面的比较表现是有用的。对大流行的财政对策还提供了一个机会，可以调查MTEF在帮助各国成功适应经济状况突然变化方面发挥的作用，方法是最初为注入财政刺激措施留出空间，随后为成功缩减这一刺激措施提供背景。 本报告旨在提供有关MTEF演变和性能的最新观点。该报告重点介绍了世界银行对MTEF实施细节的调查结果，并包括了11个国家的MTEF设计、实施和绩效案例研究。调查结果和案例研究提供了深入了解MTEF在过去几十年中在实施它们的国家中的发展情况，以及MTEF如何帮助各国解决关键问题，包括提高财政政策的效率和促进公共财政管理的进一步改革。调查答复和案例研究都涵盖了来自不同地区和不同发展水平的一系列国家。因此，我们认为这些结果适用于全球范围，并很好地补充了世界银行早期（2013年）的努力。 这份报告是及时的。世界银行2013年的报告包含了截至2008年的数据。自那时以来，世界经历了两次大规模的财政事件，并接受了持久的挑战-全球金融危机和COVID - 19大流行，以及围绕应对气候变化的首要地位动员了思想。从业者及其顾问渴望了解各国如何使其核心财政机构适应这些挑战。因此，本报告与可能研究治理机构演变的从业人员、顾问和学者有关。该报告及其相关调查结果也与世界银行工作人员的工作直接相关，他们通过国家一级的对话，包括通过公共支出/财务审查等核心诊断，参与协助各国完善其财政机构，以应对发展挑战。 报告的其余部分如下：第二节解释了中期框架基金出现的原因，并审查了与中期框架基金实施相关的一些不断演变的预算做法。第三节提供了对文献的简短调查。第四节着眼于良好的MTEF的特征。第五节重点介绍了我们对各国执行中期成果框架的调查的一些结果，并通过借鉴本报告中的案例研究的细节来解决相关问题。以下是案例研究的关键发现的简短摘要。第六节提出了结论性意见，包括主要建议。附录1提供了对调查作出答复的国家的信息，附录2提供了报告正文中未包含的关于中期行动框架执行情况的调查答复。附录3提供了关于MTEF实施的技术附录。附录4提供了有关数据的详细信息。 收集和其他潜在数据集。随附的报告提供了11个国家的案例研究，提供了MTEF在不同国家样本中实施的最新情况。 II.中期支出框架(MTEF)的原因 公共财政继续面临着公共能力有限的关键挑战，以资助公共服务，以应对不断增长的公共服务需求（Schic，2019）。这要求在中期内更加关注为政府优先事项提供资金，以便除其他好处外，与这些优先事项相关的服务提供可以尽可能接近最佳。中期筹资观点是规划的基础，也是支持高效和有效交付的更大确定性。预算过程的政治经济并不总是以与PFM工具的技术改进相同的速度发展，最值得注意的是，自动化和数据可用性的使用有所增加。 政府预算往往是短期的，反映了最常见的立法批准程序的年度性质。过去，政府通常采用一种公共计划和预算方法，即政府在不适当考虑不断变化的服务需求的情况下，通过在支出类别之间滚动预算来修改预算（世界银行，2013）。这种方法倾向于排挤新的优先事项，并对计划成本相对较快增长的支出领域施加压力，例如，与人口结构变化等各种因素相关。新政策适合并反对不断变化或不变的收入包络。在经济压力时期，可用资源达不到预期，必须削减开支，政府倾向于使用全面削减开支，因为它们可能导致的冲突比更有选择性的削减少，而且可以很快到位。 MTEF是多年期预算的制度化框架（世界银行，2013年；经合组织，2019年）。他们的主要创新是，他们寻求在多年内提供有序，战略性和前瞻性的方法，以帮助政府确定优先事项，分配资源和控制预算的执行。从本质上讲，MTEF的设计旨在将重点从年度预算制定转移到更长期的视野。因此，MTEF解决了传统公共政策制定和PFM方法的主要缺点之一-预算决策的短期性质，未能充分考虑中长期目标。 由于MTEF将注意力转移到多年期，因此它们自然也非常适合解决复杂的财政可持续性问题。MTEF对于面临眼前的赤字挑战，沉重的偿债负担以及试图改善财政可持续性的政府特别有用。MTEF可以设定一系列计划和年份要实现的具体目标，因此可以提供正在应对复杂的借款或债务减免挑战的国家所需的时间范围。相反，MTEF在短期财政充裕时期也可能有所帮助，因为它表明好时光可能不会持续。 MTEF要求决策者审视各个部门，机构，计划和项目，以了解如何构建支出结构，以随着时间的推移为国家发展和