长期管理和责任 ： 地质二氧化碳封存的法律确定性和场地转移的平衡方法

CO2 地质封存的法律确定性和场地转移的平衡方法 2024 年 9 月 1.0 ISSUE CO 的长期管理2存储操作，包括相关负债的管理，经常被政策制定者、监管机构、项目倡议者以及社会各界视为在大规模开发和运营碳储存项目中的一项关键考量因素。对于某些利益相关方而言，这两个问题被视为技术广泛应用的潜在障碍。 救济的表述 ， 包括合同 ， 民事责任 ， 甚至刑事责任的救济。2 在外籍核能工业赔偿法（Price-Anderson Nuclear Industries Indemnity Act）之外，该法律规范了美国境内非军事核设施的责任赔偿问题，将法律上的责任和相关的长期财务责任从私营工业主体转移到主权或政府实体的情况极为罕见。 地质 CO2存储量据IPCC估计，在项目选择和管理得当的情况下，可以永久封存捕获的二氧化碳长达10,000年或更长时间。1这些项目的长期运行需要考虑多个直接关系到CO安全且永久地质存储的因素。2.例如，大多数企业具有有限的生命周期——一个原始的储运运营商可能在从注入后到安全且永久存储二氧化碳展示期间所需的数十年甚至更长时间内不再存在。因此，需要长期托管安排以确保有足够的财务资源用于安全和永久的地层储存。2是很明确的。然而，尚不清楚这些情况是否足以证明在法律责任转移或解除注射后财务责任限制方面的特殊待遇或无条件豁免是合理的。 尽管这些条款较为罕见，但一些政府仍考虑并随后提出了承担负债的做法，以此来彰显地质储存的公共重要性。此外，政策制定者希望通过采用此类条款来激励相关技术的应用，并确保公众相信未来将有一个责任主体。3例如，在美国， Several states 正在考虑立法提案以促进碳捕集与封存（CCS），从而带动其州内的经济增长。4作为这些努力的一部分 ， 一些州允许将与 CCS 相关的责任有条件地转移给该州。5 作者认为，为工业参与者提供广泛的法律责任和财务责任豁免可能会导致道德风险，即由于负责方（在此情况下为CO）在发生意外事件时的责任减轻，从而增加了未计划事件的风险。2存储运营商）部分或完全不受对其行为导致的损害承担全部责任的影响。换句话说，如果 CO（假设CO是指某种特定的上下文，如公司名称或合同方）2存储运营商如果过早地被豁免责任，他们可能会在选址和运营决策上不够谨慎；因此，由于不当选址和/或不良运营决策导致不可预测事件发生的概率增加，事件风险可能会增大。 在某些司法管辖区 ， CO2存储运营商要求在收到有权机关颁发的“关闭证书”后，从任何和所有的责任中获得救济。这些要求似乎基于以下前提：首先，在没有此类救济的情况下，碳捕获与封存项目会面临无限期的“风险”；其次， financiers 对于具有无限期风险的项目没有兴趣。值得注意的是，对救济的要求范围从监管责任扩展到更为广泛的领域。 ACKNOWLEDGEMENTS 作者们衷心感谢环境保护基金和全球碳捕集与封存研究所基金会所提供的支持与贡献。 Nevertheless, 仍有某些司法管辖区对“轻率”的诉讼表示担忧。为了防范这种风险，相关监管机构可能会选择为融资方和碳储存项目开发者提供额外的立法确定性。对于这些司法管辖区，作者提供了一个框架，在收到有权部门颁发的关闭证书后，可以减轻操作方的责任风险，同时平衡由道德风险引发的意外后果可能侵蚀公众信任的风险。 重要的是，公众已经对政策制定者和行业代表关于碳捕获和储存技术被充分理解且安全的说法持怀疑态度——因此只有在地质存储项目能够在商业规模下进行并且承担CO2泄漏责任的情况下，才会告知公众这些项目将按商业规模推进。2相反 ， 存储运营商感到宽慰 ， 只会进一步削弱公众的信任。 作者认为存在一种中间道路——一种平衡的方法，既能提供监管 certainty（确定性），又能避免道德风险的陷阱，同时还能促进更广泛的公众信任。 作者提出的框架实现了双重目的，即创造法律确定性并确保接受地质遗址转移的管辖当局具备足够的资源。具体而言，该提议的框架确保这些管辖当局在遗址关闭完成后能够充足资本化，以应对常规的、“无过错”的长期监测和维护工作，并能够在注入后遗址护理完成后可能出现的情况中作出响应，从而处理与CO2封存相关的各种情况。2存储运营商已被主管当局正式解除其财务保证义务。 事实上，科学告诉我们，适当选址并谨慎运营的地质存储项目高度可能实现永久储存CO。2 The regulatory framework supporting the approval of carboncapture and storage projects is designed to minimize and mitigate risks. Additionally, the insurance industry has confirmed that any residual risk can be managed by an expanding commercial risk management sector.6在必要时进一步采取对冲措施的情况下，根据现有法律（包括普通法和成文法），时间上的、通用性的责任限制很可能已经足够。 以下责任框架及随附的 stewardship 资金机制适用于美国州级政策制定，但两者均可（进行适当修改后）适用于全球各地的管辖区域。 2.0现场关闭和移交监督 碳捕获与储存运营相关的长期时间框架，以及确保二氧化碳永久地质存储的义务。2, 已经成为一些投资者和项目倡导者的显著担忧。遗址关闭后可能产生的潜在责任以及这些责任可能长期存在的风险被强调为技术商业规模部署的障碍之一。为了应对这些担忧，多个司法管辖区的监管机构和政策制定者已经引入了立法条款，明确目标是转移对存储站点或储存CO₂的监管责任。2， 在约定的时间点到达州或其他政府管辖范围。 这些条件的性质在不同的监管制度下有所不同。例如，在欧盟，存储指令明确规定了性能标准，并要求“所有现有证据表明 ， 储存的一氧化碳2将被完全和永久地遏制 ” 。7在某些司法管辖区，立法还包含严格的条件以允许转移，而在其他地区则给予部长或相关机构更大的酌处权作出决定。 在迄今为止开发的所有情况下 ， 无论是在欧盟还是美国 ， CO2存储运营商必须在获得授权转移之前表现出在特定时间段内完成了注射后站点维护。尽管这一时间段在不同司法管辖区有所差异，到目前为止，显然CO2存储运营商在收到有权机关颁发的场地关闭证书之前，仍需保留所有责任和相应的财务义务。然而，关于这些潜在长期负债及其相应的财务责任在场地关闭后由谁继续承担的问题仍然存在重大争议（实际或感知上的），特别是在什么条件下可以或应该由CO承担这些责任。2存储运营商可免除其责任，地质储存项目可转移给政府机构进行永久长期管理。8 将这些转移得以实现的条件及其转移的性质已成为监管机构和CO之间广泛辩论的话题。2存储运营商以及更广泛的公众。对这些机制进行严格的审查至关重要，以确定它们在实际操作中将如何运行，以及潜在转移中将解决哪些类型的法律责任。 2.1 转让条件 许多早期的转移制度包括条款，这些条款以一系列先决条件的形式存在，在永久停止注入操作或在放弃设施所有权的那一刻需要满足。在所有情况下，这些措施的目的是为相关机构提供一个清晰的关于站点稳定性和安全性的图景，并允许确定任何相关的未来风险和成本。 2.2 拟议的美国模式9 在美国，支持碳捕获和储存的倡导者经常引用对法律和财务确定性的需求作为大规模商业部署的障碍。许多支持地质储存的倡导者提出的一个解决方案是将现场监管权转移至一个 在站点关闭后，由公共权威（例如，州或政府管辖机构）接管。重要的是，此类转移可能发生的具体条件将决定碳储存项目开发者是否能够安全、稳健地运营站点，并对他们的行为承担财务责任，还是能够从无约束的社会许可经营中获益从而产生道德风险。10 认识到法律救济与财务救济之间存在的紧张关系，作者提出以下初步建议，以促进必要的确定性，推动碳捕集与封存技术的大规模商业应用，同时尽量减少（如果不能完全消除）道德风险导致的潜在不利后果。 随着越来越多的州寻求主要执行权（或优先权）以实施其EPA批准的地层注入控制计划来进行碳捕获与封存，各州立法机构正在决定如何最好地管理地质存储生命周期的结束。具体而言，对于有兴趣获得Class VI优先权的州而言，他们正在权衡在场地关闭完成后接受碳捕获与封存项目的所有权和责任转移的选项。11 以下框架假设促进地质储存的发展符合公共利益，将其作为气候缓解策略多样化组合的一部分。此外，该框架假设地质储存应位于合适的位置、建设得当且运营良好。2存储项目将有助于改善美国和全球的区域经济。12具体而言，该框架分为三个部分：（1）一个“信任”基金，设计为州国库中的特殊基金；（2）由州监管机构征收的费用，用于覆盖与存储相关的活动成本；以及（3）转移场地监督权并提供结构化的法律救济。 在这种背景下，关于此类转移的“如何”和“何时”以及包括条件性法律救济在内的决策将影响CO的程度。2在美国运营储能设施的企业能够在不牺牲项目进展或公众信任的前提下实现法律和财务上的确定性。任何财务责任制度都必须被结构化以确保公众不会面临未资助的负债风险，而这些风险最终由纳税人承担财务责任。 10道德风险涉及由于负责减少潜在危害或伤害的实体免于对其行为后果负责，从而增加了不利结果发生的概率。 一些州已制定法律以明确州政府在运营商关闭后责任范围内的角色，这与作者的方法和联邦Class VI计划一致。例如，科罗拉多州立法者于2023年通过了一项此类法律，并明确表示关闭后责任仍由运营商承担。（科罗拉多州修正法规第34-60-106条(c)(IV)(D)款） 在北达科他州，该法令仅豁免“与存储设施相关的监管要求”（NDCC 38-22-17 (6)），而联邦规则40 CFR 146.93(b)也在场地关闭时生效。 拟议框架的一个重要方面是，基金中用于保护公众信托的资金不应用于支付与CO无关的支出或活动。2已转移至管辖权限的存储站点。否则，将增加资金不足的风险，无法支付站点转移后监测和监管活动的相关费用，从而使任何未资助的负债成为该管辖区域纳税人财务负担的风险。 2.2. 1. 设立二氧化碳储存信托基金 The Carbon Dioxide Storage Trust Fund 是作为专项基金在州财政中设立的。该基金为收益性基金，即在基金中持有的资金所获得的利息将存入基金信用中。 所有由省级监管机构（下文将讨论该机构的性质）收取的费用均存入二氧化碳储存信托基金账户。此外，对CO2排放征收的罚款也会存入该信托基金。2存储运营方，用于违规行为的罚款，以及州监管机构从与碳储存许可相关的财务责任工具和CO（假设为CO2，即二氧化碳）相关收到的资金。2储存经营者在网站关闭后 ， 也存入基金的贷方。 2.2. 2. 为二氧化碳储存信托基金提供资金 ： 评估和收取碳储存费用 CO 收费信托基金的概念2存储并不是新的概念，已在多个论坛上提出，并且实际上构成了若干立法提案的基础。13,14许多现有提案面临的挑战在于，它们未能适当调整费用结构以确保费用能够针对每个地质存储站点进行定制，并因此未能确保信托基金中资金的均衡积累。 基金的一个重要基石是：它仅应由监管机构使用，并仅用于支付与碳储存项目相关的支出，包括： 1. 对地质储存设施及相关的二氧化碳注入井进行许可、检查、监控、调查、记录和报告； 重要的是，任何基于从信托基金支付第一笔损失而非从存储站点操作方支付的融资结构都存在风险。2存储运营商将对运营决策的财务后果漠不关心。这种漠不关心可能导致CO（此处CO未明确具体含义，保持不变）2存储运营商在注入期间未能采取行动以防止或减轻未来损失，因为他们认为一旦站点关闭并转移给州级机构或其他政府管辖区域，其财务状况将与运营决策的结果绝缘。 2.地质储存设施的长期监测和相关的二氧化碳注入井 ； 3.修复相关的机械问题地质储存设施及相关