博茨瓦纳: 若干问题

货币基金组织国家报告第 24 / 287 号 BOTSWANA 选定的问题 2024 年 9 月 本报告由国际货币基金组织的一支工作人员团队为博茨瓦纳的定期成员国咨询准备，作为背景文档。它基于2024年7月25日完成时可获取的信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织 • 出版物服务邮政信箱 92780 • 华盛顿特区 20090 电话 ：(202) 623 - 7430 • 传真 ：(202) 623 - 7201 电子邮件 ：publications @ imf. orgWeb:http: / / www. imf. org 国际货币基金组织华盛顿特区 BOTSWANA 选定的问题 July 25, 2024 批准人非洲部 由Ian Stuart、Sergii Meleshchuk和Luc Eyraud准备。LixueChen提供了研究支持，而Mary Campestrin和Erick Trejo Guevara提供了行政协助。 CONTENTS 为博茨瓦纳设计主权财富基金 ： 问题和政策 OPTIONS _________________________________ 3 A. 引言：当前状况与当局改革计划 ___________________________3 B. 背景：长期财政和外部缓冲的耗尽__________________________5 C. 预期的新主权财富基金的主要益处__________________________7 D. 校准博茨瓦纳中期财政目标__________________________________8 E. 为博茨瓦纳提出“融资基金”__________________________________________11 F. 更随意的流入流出模型相关的风险 _________________________13 G. 其他设计考虑 ________________________________________________________16 BOXES 1. 津巴布韦普拉基金和政府投资账户______________________52. 预估财政平衡基准以建立SWF _____________________________93. SWF对外汇储备的影响 ___________________________________________________15 Figures 附件 I. SWF 和预算在智利和挪威框架中的一致性 _ 20 II. 博茨瓦纳银行的资产负债表 References _________________________________________________________________ 24 改革博茨瓦纳的社会保障制度 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ A. 引言_____________________________________________________________________________________26B. 津巴布韦的社会保护系统：慷慨但缺乏有效性 ______________________31C. 社会保护的融资：硬币的另一面_________________________________________38D. 改革：国际经验与博茨瓦纳的选择__________________________________39 BOX1. 博茨瓦纳社会保护制度 _E. 结论 _____________________________________________________________________________________44 Figures 1. 每人实际收入、贫困与不平等状况_________________________________________________272. 津巴布韦社会保护支出及覆盖范围 ____________________________________________333. 社会援助支出对贫困与不平等的影响 ________________________________384. 2023年直接税的再分配能力 _________________________________________________________39 TABLES 1. 社会保护计划 ： 受助人的开支和数量 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ References _________________________________________________________________ 46 为博茨瓦纳设计主权财富基金 ： 问题和政策选择1 本章探讨了博茨瓦纳设立新的主权财富基金（SWF）的理由及其设计。它回顾了金融储备下降的原因，并计算了为了实现保险和代际公平目标所需的目标财政目标。工作人员得出结论，SWF可以提供一个有用的制度框架来支持缓冲机制的重建，但要实质性地为SWF提供资金，需要实施比近年来更为严格的财政政策（例如，实现持续的1% GDP的财政盈余，而不是过去十年接近4% GDP的赤字）。该制度框架需要通过以下两个方面的改革进行调整：（1）制定新的财政规则（例如，支出上限），以确保政府在中期内产生财政盈余的承诺；（2）建立一个新的SWF，用于投资和管理储蓄。重要的是，国际经验表明，正确的设计对于确保新框架支持财政纪律并不过度削弱外汇储备至关重要。例如，旨在实现财政盈余的财政规则优于仅保存矿物收入份额的规则。而直接与预算状况相关的“融资基金”模式优于更随意的模式。 A. 导言 ： 当前的设置和当局的改革计划 成立于1994年，博茨瓦纳的普拉基金由博茨瓦纳银行（BoB）拥有和管理，旨在为后代保存矿产收入。外储——超出用于国际交易所需的部分——被转移到普拉基金并投资于股票和债券。至2023年底，普拉基金总资产占国内生产总值的20%。普拉基金有时被描述为主权财富基金（SWF），但存在关键差异：与典型的SWF不同，政府无法直接访问这些资源，且存款和提款操作没有高级别规则。政府通过政府投资账户（GIA）——在中央银行（BoB）的普拉货币储蓄账户——间接拥有对SWF的权利。2普拉基金的价值由总体收支平衡和投资回报（包括估值收益）驱动。GIA 主要由财政平衡驱动（见第 1 盒）。 随着时间的推移，政府已实施多项财政规则以维护财政纪律并从矿产收入中产生公共储蓄。3现行规则为债务上限为GDP的40%，其中外债不超过这一数额的一半。这一规则未曾被检验过，因为政府执行了严格的财政政策，并能在需要时动用现金储备填补融资缺口。近期，疫情的影响以及对2023-2024财年雄心勃勃的财政扩张计划，正使得财政账户接近这些限制。 尽管存在Pula基金和财政规则，过去二十年公共金融财富有所下降，促使政府考虑对其资源管理框架进行重大改革。截至2001年的外汇储备比例为GDP的121%，到2023年已降至24%，而政府现金储备的比例从2008年至2023年间从GDP的43%下降至4%。这些趋势主要反映了国内钻石产量的结构性减少以及公共支出与GDP比率的上升。为了扭转这一下滑趋势，当局正在考虑引入一项财政规则，该规则将自动将矿产收入的一部分存入新的主权财富基金（SWF）。4新的SWF将由政府所有，拥有独立的存款和取款规则。种子资金可能来自于转移现有央行外汇储备的一部分。 4. 为了促进政策讨论 ， 本 SIP 考虑了主权财富基金的国际经验。章节按照设计SWF（图1）所需的分析步骤组织：B节将财政和外汇储备长期下降置于历史背景下。C节概述了引入新SWF预期的好处，而D节则估算了生成足够缓冲以满足“保险”或“代际公平”目标所需的财政目标。E节为博茨瓦纳提出“融资基金”模式，并解释了财政规则与SWF之间的联系。F节解释了从更随意模型中财政和外部可持续性风险。G节总结了其他机构设计考虑因素，包括治理和投资策略。 3博茨瓦纳的规则通常是非约束性的政治承诺。在20世纪90年代中期，政府的目标是使经常性支出（不包括发展支出）与非钻石收入的比例保持在1以下。遵循这一规则可以让钻石收入用于资助金融资产积累和支出。另一个指示性目标是支出构成：发展支出应至少占总支出的30%。2003年，政府设定了一个指示性目标，即财政盈余为非负数。2005年，引入了一个正式的债务上限（债务应低于GDP的40%）。 4《国家发展计划11期（2017年）》提出了一项规定，要求政府将40%的矿产收入存储于金融资产中，以供后代使用。 方框 1. 博茨瓦纳普拉基金和政府投资账户 The博茨瓦纳银行的外汇储备资金在两个主要账户之间分配：流动性组合和普拉基金。流动性组合是一个货币市场和固定收益基金，为短期和中期的贸易和资本账户需求提供缓冲，通常其规模不到普拉基金的五分之一。普拉基金是一个在国外资产上的长期投资组合。超过用于储备充足所需的资金（即流动性组合）的部分被长期投资于普拉基金，投资决策是在与财政部长协商后作出的。普拉基金和流动性组合出现在中央银行（BoB）资产负债表的资产一侧（见附录II中完整的资产负债表）。 The政府投资账户(GIA) 是中央银行负债方上的两个政府存款账户之一（在资产方）。政府有一个汇款账户（类似于日常交易的当前账户），其不收取利息，而 GIA 则获得大约相当于长期特别提款权（SDR）利率的估计值，加上重新估值收益/损失，反映从普拉基金资产（包括货币波动）市场价值变动中产生的重新估值。通过 GIA，政府对普拉基金拥有名义上的索赔权，政府在普拉基金的资本份额大致等于 GIA 的余额。当 GIA 增加时，它影响了政府对普拉基金的索赔，但不影响普拉基金的规模。通常情况下，普拉基金和 GIA 通常会同步移动，因为钻石出口推动了财政和国际收支平衡，但并没有机械性的关联关系。 B. 背景 ： 财政和外部缓冲的长期枯竭 5. 博茨瓦纳的外部和财政缓冲在过去二十年中持续下降。财政和国际收支账户显示出相似的趋势，收入（流入）下降而支出（流出）相对保持稳定（图2）。博茨瓦纳对国际环境高度敏感，在遭遇全球冲击时倾向于动用其缓冲。这一点在2008年全球金融危机（GFC）、2014年的钻石市场下滑以及2020年Covid-19疫情时期尤为明显。 财政缓冲区 6. 财政缓冲的下降反映了收入与国内生产总值比率的下降和持续的支出。预算平衡从FY2006/07财年的超过12%的GDP盈余转变为过去五年平均每年5%的GDP赤字。确实，总收入从2007年的超过40%的GDP下降到了2023年的28%的GDP。这一下降的一半反映了矿产收入的减少，但非矿产和南非海关关税联盟（SACU）收入也有所减少。然而，政府支出与GDP保持同步，过去十年平均占GDP的34%。公共部门的工资支出在国际标准中较高，占GDP的13%。 7. 虽然债务比率一直稳定 ， 但政府通过减少资产来弥补这些赤字。政府的净金融资产（NFA）已下降超过40个百分点的GDP，从2008财政年度的32%降至-16%的GDP。 2023 财年。 BoB 的政府存款 - 这是 GIA 的代理5从FY2008的GDP的40%下降到了FY2023的4%，GIA的下降速度本会更快，如果不是由于普拉基金的回报和巨大的汇率