莫桑比克 ： 若干问题

货币基金组织国家报告第24 / 220号 莫桑比克共和国 选定的问题 这份关于莫桑比克的问题精选文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的，作为与成员国定期协商的背景文件。它基于2024年6月24日完成时的现有信息。 2024年7月 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. org 莫桑比克共和国 选定的问题 2024年6月24日 批准人非洲部 由Can Sever和Santos Bila编写。Hatem Alsokhebr和ElenaEsbaile提供了编辑支持。 CONTENTS A.背景2B.莫桑比克国有企业的政策和改革重点4 Figure1. 莫桑比克国有企业部门4 莫桑比克的国有企业：现状和政策选择1 本节记录了莫桑比克国有企业（SOE）的作用，讨论了一些重要的财政问题，并提出了改善治理和透明度的理由。第一步是加强及时和定期的数据收集，以便更好地评估国有企业的绩效并提高对相关财政成本和风险的认识。 A.背景 1.虽然国有企业对于提供某些公共产品和服务很重要，但它们带来了财政成本和风险，并且通常受到效率低下和治理不善的影响。在许多国家，国有企业是包括公用事业在内的急需公共服务的唯一或主要提供者。因此，他们的业务影响人们的生活和许多公司的活动。但是，由于一些国有企业没有纳入中央政府账户，其损失和债务可能长时间不被公众注意到，直到一个实体需要预算的即时支持，或者政府担保兑现。在这种情况下，至关重要的是建立一个体制框架，通过提高效率和治理来确保国有企业以透明和负责的方式运作。 2.与撒哈拉以南非洲的其他国家相比，莫桑比克的国有企业规模很大。IGEPE,2截至2022年，其投资组合由21家公司组成，用于合并。3其中，有11家公司由国家完全拥有，而国家和/或IGEPE是10家公司的大股东。IGEPE投资组合下这21家国有企业的总资产规模很大，到2022年仍占GDP的70％左右（图1）。这也比撒哈拉以南非洲的几个选定国家大得多。4 3.国有企业在莫桑比克经济中发挥着重要作用，提供急需的公用事业，并在就业和投资动态方面。国有企业的运营对莫桑比克的公众和其他经济活动仍然很重要，因为该行业是关键公用事业(如电力)和其他服务(如运输和通信)的主要供应商，同时也在采掘业运营。此外，根据IGEPE的数据， 2022年，国有企业部门雇用了近18, 000人（约占正式就业总数的2％），该部门的工资和其他人员相关费用占GDP的2.5％。2022年，该部门对有形和无形资产的净投资约占GDP的4％。 4.国有企业部门集中在资产方面，并分散在几个关键部门，包括一些网络行业。国有企业行业高度集中，IGEPE 2022年合并账目中排名前五位的国有企业的总资产规模几乎占该行业总资产的90％。5资产在该行业的这种集中要求在短期内特别关注大型国有企业，这可能对整体经济和公共财政产生重大影响。此外，国有企业的业务分布在莫桑比克经济的一系列广泛活动中，包括金融、电力和碳氢化合物部门，而实体的数量集中在通信和运输部门(图1)。 许多国有企业在2022年报告亏损，指出该行业的运营挑战以及对经济其他部门的潜在溢出效应根据 5.IGEPE的现有数据，在21家全部或多数拥有的实体中，有9家国有企业在2022年的营业利润为负。6一些报告亏损的国有企业被归类为战略性的，例如在机场基础设施以及信息和通信部门的运营，这可能会对经济的其他部分产生溢出效应。7这需要对这些实体的效率和商业可行性进行全面评估，这对莫桑比克经济以及提供基本的公共物品和服务尤为重要。 6.国有企业部门需要宏观经济和财政成本和风险，增加了公共财政的压力。正如IGEPE关于合并账户的报告所述，该部门的未偿债务在2022年占GDP的46％左右。此外，根据世界银行《公共支出审查报告（2023）》的数据，截至2020年底，五家最大的国有企业的累计欠款占GDP的近5％，而对其他国有企业的欠款占其中很大一部分。在2020年，从预算流向最大的五家国有企业的净流量保持在GDP的2%左右。此外，这些实体的或有负债居高不下，到2020年达到GDP的近16%。值得注意的是，虽然这些数字在2020年与前几年相比有所上升，可能与大流行的影响有关，但在COVID - 19冲击之前，这些数字仍然很大，(i)预算流向最大的五个国有企业的净流出平均约占GDP的1.1%，以及(ii)特遣队。 2017 - 19年期间，负债平均占国内生产总值的13%。这些揭示了莫桑比克国有企业的重大宏观经济和财政成本以及风险(图1)。 资料来源：IGEPE（2022）为第一行，世界银行公共支出审查（2023）为第二行，IMF工作人员计算。第一行的数据涵盖IGEPE 2022年合并账目报告中的21家国有企业，其中国有企业与国有企业的交易（例如，涉及资产和负债）是净额结算的。第二行的数据涵盖世界银行采用的五个最大的国有企业。 B.莫桑比克国有企业的政策和改革重点 7.认识到国有企业部门的宏观重要性，当局一直在努力改善监测和监督。为此，IGEPE开始发布有关该行业合并账户的年度报告，并一直在探索改善数据和报告的及时性和质量的选择，包括通过数字化。IGEPE还一直在改造其网站，以改善数据的可用性和可访问性，例如，在发布合并账户报告之前，及时汇编国有企业的年度财务报表。经济和财政部（MEF）将与国有企业相关的财政风险纳入其年度报告，并在IMF的支持下，于2024年发布了一份全面的分析报告，以评估该部门的财务状况。展望未来，当局致力于加快这方面的努力。 8.加强国有企业部门的治理和透明度对于加强绩效、监督和问责制仍然至关重要，旨在控制相关成本和风险. 9.及时和定期地提高IGEPE网站上数据的可用性和可访问性的空间，这在短期内是可以实现的首先，IGEPE的网站包括全部和多数国有国有企业的名单，而一些基本指标(例如Procedre、国有股或资产规模)，以及少数所有制企业的信息缺失。对于IGEPE的透明度来说，重要的是公布其授权下的所有国有企业（全部、多数和少数人拥有）的名单，以及国家拥有的股份和基本信息（包括资产和负债规模），并每年更新。89因此, IGEPE应继续这一做法,定期更新各实体的财务报表。 10.IGEPE应继续努力，通过探索解决国有企业数据提交延误的备选方案，并继续提高其能力，更及时地发布关于国有企业合并账户的报告IGEPE开始在IMF ECF安排的背景下发布国有企业部门的年度合并账户，尽管存在相当大的滞后，削弱了及时监督该部门和评估相关成本和风险的能力。例如，2020年和2021年的报告分别于2023年和2024年春季发布，而2022年报告于2024年5月发布则有了显着改善（但与以前的报告相比，它缺乏一些细节）。延迟部分是由于国有企业数据提交的延迟（而数据提交的数字化工作正在进行中），这也会影响已发布数据的质量和可靠性。为了继续提高协调和监督数据提交过程以及编制合并账户报告的能力，IGEPE一直在为每个国有企业的工作人员和相关人员开展培训活动。及时公布这些报告，包括审计报告，对于有效监测该部门的业务业绩和财务健康状况，并促进更大的透明度和问责制至关重要。 11.除合并账户外，还需要采取行动定期发布关于国有企业的细粒度数据，以提高透明度和可访问性尽管合并帐户提供了有关该部门的信息，但它们（本质上）缺乏有关单个国有企业的运营绩效和财务健康状况的粒度。IGEPE应通过记录整个部门报告的所有变量和指标，例如通过发布单独的年度报告，为每个国有企业提供详细的数据（包括在合并帐户中），这将提高合并帐户报告的透明度和每个国有企业数据的可访问性。 12.此外，应每年启动并发布一个集中的数据库，以了解国有企业部门内部以及政府和 国有企业虽然合并账户提供了关于国有企业部门与非国有企业部门负债的信息，但部门内债务在这些报告中净额扣除。与此相关，缺乏关于国有企业对国有企业欠款的数据。此外，国有企业部门积累了对政府的欠款(e。Procedre，在纳税义务中)，反之亦然(e。Procedre，以增值税退税欠款的形式）。总体而言，这些因素拖累了国有企业活动（特别是那些向国有企业其他部门提供商品和服务的活动），对私营部门产生了影响（阻止了公平竞争环境），并提高了财政成本，对预算执行产生了影响。第一步是持续和及时地监测国有企业与国有企业之间以及每个国有企业与政府之间的未偿欠款，至少对于大型国有企业，其活动具有宏观经济和财政影响。MEF（与IGEPE合作）应建立一个数据集，并将其公开提供，以提高透明度和提高认识。一旦数据可用，MEF的下一步应该是与IGEPE和国有企业协调制定一项全面战略，以制定减少欠款的计划，并防止积累新的欠款，包括国家对国有企业的欠款。 13.提高国有企业采购流程的透明度也很重要，以解决腐败的脆弱性并提高公共支出效率鉴于该部门的规模，政府和公民应该关注国有企业的采购流程。10莫桑比克的法律框架赋予国有企业进行直接（非竞争性）采购的广泛自由裁量权，从而提高了腐败风险。尽管国有企业必须遵循支持透明度和公开竞争的原则，但在不可抗力或“无法进行公开招标”的情况下，它们被授权使用“例外”流程，而无需提供客观标准，保障措施或特别批准（仅通过通知股东大会）。立法允许每个国有企业在获得IGEPE批准的情况下制定自己的采购政策，并将其纳入公司文件（并非总是公开可用）。此外，国有企业的采购没有集中/粒度数据库(例如Procedre，包括有关模式的数据），这使得难以评估国有企业采购过程的竞争力，并阻碍了问责制。11作为提高透明度的第一步，重要的是确保公布国有企业的采购政策以及年度采购计划，这有助于提高流程效率。为了实现这一目标，IGEPE（i）一直在修订国有企业的采购政策，以引入所需的AML，受益所有权透明度和反腐败要素，并且（ii）致力于完成所有采购指南和计划的发布到2025年，这将是提高透明度和减轻腐败风险的重要一步。此外，国有企业采购的集中/细粒度数据库（包括金额、签约国有企业、程序类型、受益人和 受益所有人）应启动并公开提供。展望未来，当局应考虑修订法律框架，使国有企业遵守政府的采购规则，特别是在透明度要求方面，同时考虑与私营部门竞争的企业具有足够但狭窄的灵活性。 14.政府还应根据国际良好做法加强国有企业治理。许多国家的国有企业治理改革都是基于OECD《国有企业公司治理准则》（2015年）。一些国家案例（世界银行2020；OECD 2015a，2015b，2021；IMF 2020，2021）指出了成功改革的各种要素，包括（i）采取措施加强国有企业董事会的作用和独立性；（ii）明确规定并定期更新国家所有权的理由以及国家分配给单个国有企业的个人目标，在政治领导的支持下；（iii）通过消除国有企业享有的优势，包括特殊的税收待遇，优惠的监管待遇和优惠的采购程序，通过消除任何进入壁垒来加强竞争；（iv）要求国有企业根据国际会计准则维护账目，财务报表接受独立的外部审计，并建立全面的内部审计机制；（v）采取措施防止国有企业的垄断定价能力，并保护国有企业的私人供应商免受掠夺性定价。 15.尽管最近对国有企业法律框架的改革以及MEF和IGEPE的持续努力改善了财务监督和报告，但当局应更加关注公司治理框架，以改善国有企业部门的绩效莫桑比克的一个重要行动领域是加强国有企业董事会的作用、独立性和自主性。政府应授权他们根据明确的目标制定自己的战略，并明确国家（作为所有者），董事会和管理层的角色，确保国有企业的统一性。国家还应寻求将其所有权，监管和决策职能分开，其中包括对国有企业和作为所有者的国家的全面所有权政策，包括严格的透明度要求，可以指导这一努力。董事会提名过程应正规化