圭亚那中期财政框架建议

圭亚那中期财政框架建议 Rina Bhattacharya和Do Yeon Park WP / 24 / 151 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 2024JUL IMF工作文件 西半球部 圭亚那中期财政框架建议：管理圭亚那的资源财富和发展需求由Rina Bhattacharya和Do Yeon Park编写 丁丁授权发行2024年7月 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 摘要：圭亚那发展迅速，财政政策在确保该国财富得到有效和公平管理方面发挥着关键作用。本文分析了以中期财政框架为基础的全面财政政策框架的关键要素，这将有助于平衡自然资源丰富的发展中国家共有的几个有时是相互竞争的财政政策目标。 工作文件 圭亚那中期财政框架建议：管理圭亚那的资源财富和发展需求 由Rina Bhattacharya和Do Yeon Park1编写 Contents 执行摘要 第二部分：Guyana的财政政策框架选择 第三节：支持系统的作用14 第四节：主权财富基金的作用第 14节15 参考文献17 Figures1. 圭亚那石油储量现值52.财政模拟结果103.员工推荐的财政政策路径13 TABLES 附件 参考文献17 执行摘要 圭亚那发展迅速，财政政策在确保该国财富得到有效和公平管理方面发挥着关键作用。长期财政和债务可持续性问题虽然不是紧迫的关切，但仍然很重要，因为石油是一种可耗尽的资源。可能的过热，吸收和机构能力限制的问题，以及通货膨胀和实际汇率压力，可能仍然是财政政策的优先事项。 这些考虑建议采用全面的财政政策框架，指导基于中期财政框架（MTFF）和更新的公共投资管理（PIM）和公共财务管理（PFM）框架的公共支出决策。MTFF应基于中期财政锚。 资源丰富的发展中国家（RRC）的财政政策通常必须平衡几个有时是相互竞争的政策目标。特别是，财政政策在(i)促进和维持宏观经济稳定，(ii)保障公共财政的可持续性方面发挥着至关重要的作用，(三)确保石油财富在各代人之间的公平跨期分配，(四)满足经济的有形基础设施和人力资本需求，同时考虑到吸收和机构能力限制。 圭亚那在近期和中期面临的主要财政政策挑战可能必须集中在遏制可能的过热/通货膨胀压力，竞争力丧失和吸收能力限制上。在石油收入的帮助下，政府于2022年首次转入预算，债务融资已开始大力投资以满足庞大的发展需求。由于圭亚那目前是世界上公共债务比率最低的国家之一，在合理的基准情况下，如果油价或石油生产没有持续的巨大负面冲击，公共债务和财政或债务可持续性问题不太可能成为主要问题。使用低收入国家债务可持续性框架（LIC - DSF）进行的压力测试表明，只有对实际GDP增长，出口和/或商品价格产生不利冲击，长期财政和债务可持续性才可能面临风险。然而，圭亚那主权财富基金（自然资源基金，或NRF）下的储蓄积累正在增加，并可能为此类冲击提供实质性缓冲。因此，过热，吸收和机构能力限制以及通货膨胀和实际汇率压力引起的“荷兰病”问题可能是短期和中期更紧迫的政策挑战。.1 支出增长规则可以帮助遏制过热压力和产能限制。当在吸收能力限制的情况下扩大公共支出时，并且如果资源收入的波动需要预防性储蓄，则支出增长规则尤其可取。 但是，支出增长规则本身并不能确保财政可持续性或代际公平，因此需要辅之以适当的财政政策锚。这样的 1荷兰病描述了一种情况，即自然资源的意外之财增加了对非贸易商品的需求，从而将生产要素从非资源贸易部门抽走，并导致实际汇率升值，从而削弱了非资源部门的竞争力。 锚的设计应确保宏观经济稳定、财政可持续性、代际公平以及对巨大和持续冲击的保险。 许多RRC都采用了非资源主要平衡（NRPB）的目标作为其财政政策锚，并根据修改后的永久收入假说（PIH）模型对NRPB进行了校准。这对于资源储备期限相对较短（通常为30年或更短），财政和债务可持续性是迫切需要财政政策的国家尤其有用。然而，随着时间的推移，校准相对稳定的非资源初级平衡(NRPB)路径的实际挑战也表明，这可能不是圭亚那合适的财政政策锚。世界市场的石油价格波动很大，圭亚那在商业上可行的石油和天然气储量水平存在相当大的不确定性(因为许多新油田仍在开放供发现和勘探)。此外，世界各国为应对气候变化而采取的仍在变化的政策措施对未来全球石油和天然气需求产生了不确定的影响。 模拟表明，经过修改的PIH方法可以与中期内满足当局雄心勃勃的公共投资计划相一致。结合政府的2023年预算，并使用石油价格假设和2023年8月《世界经济展望》年份的实际GDP增长预测，估计表明，修改后的PIH方法在中期内与适度高水平的公共资本支出一致，前提是它不会造成宏观经济失衡。 NRF中的预计储蓄积累表明，比PIH方法所暗示的更宽松的财政政策立场在财政上也是可持续的。根据2021年NRF规则，2023年WEO经济假设和未经修改的PIH，NRF的预计节省规模导致工作人员评估，资本支出将逐步下降，到2028年将稳步实现零总体财政平衡（而不是PIH规则所暗示的未来几年的总体财政盈余），在财政上也是可持续的。这条拟议的道路将有助于满足紧急的公共支出需求，同时也与财政和资源财富的积累相一致，以帮助维持后代的生活水平，以及公共债务与国内生产总值的比率稳步下降。 从中长期来看，建立预防性稳定缓冲可能有助于减轻大规模油价冲击的影响。除非发生重大自然灾害，否则在冲击发生时，无法轻易从NRF转移到预算。适当的预防性稳定缓冲将有助于避免顺周期的财政政策(资本支出突然调整或非石油税收收入增加)，或在油价受到不利冲击的情况下以非常不利的条件借款。此外，如果出现相当大的不利油价冲击，预防性稳定缓冲将有助于平稳财政调整，同时使当局有时间确定冲击的持久性（或其他方面）。 增强的支持性公共财政管理系统对于实现财政政策的广泛目标非常有帮助。加强公共财政管理系统将提高公共服务提供的运作效率，并增加基于规则的中期财政框架的收益和效力。此外，加强公共投资管理能力还将确保扩大公共支出将产生预期的增长收益。 第一节：导言 圭亚那的中长期经济前景在石油生产开始后有了巨大的增长。国际石油公司在2015年宣布，他们发现了约110亿桶的商业可采石油储量-拉丁美洲和加勒比地区的第三大石油储量，也是世界上人均石油储量最高的国家之一-有望将圭亚那的农业和采矿业经济转变为石油强国。事实上，人均石油储量的现值高于或与产油海湾国家相当（图1）。到2030年，圭亚那的石油部门预计将占GDP的80％以上，占中央政府收入的40％以上，占商品出口的90％以上。 在提供巨大机遇的同时，石油和天然气资源的经济管理在世界各地引起了重大的政策挑战，特别是在财政政策方面。石油生产通过解决人类发展需求和基础设施差距，为促进包容性增长和经济多样化提供了重要机会。与此同时，石油价格的高度波动使得在面对外部和贸易条件冲击时保持宏观经济稳定尤其具有挑战性。圭亚那商业上可行的石油和天然气储量水平也存在相当大的不确定性(因为许多新油田仍在开放供发现和勘探)。世界各国为应对气候变化而采取的不断演变的政策措施对未来全球石油和天然气需求的不确定影响进一步加剧了这种情况。 财政政策对(一)促进和维护宏观经济稳定具有重要作用, (ii)保障公共财政的可持续性，（iii）确保石油财富在各代人之间的公平跨期分配，以及（iv）满足经济的有形基础设施和人力资本需求，同时考虑到其吸收和机构能力限制。 本文讨论了圭亚那的各种财政战略选择，包括财政政策的目标，财政锚的采用以及支持性财政机构的作用。它提供了2023年AIV SR附件IV中提出的分析的背景详细信息，因此没有引入其他政策建议，也没有对后续发展进行分析。与当局的政策对话仍在继续，本研究未涵盖NRF转移规则的最新变化。 第四节探讨圭亚那主权财富基金(SWF)的作用,该基金被称为自然资源。基金(NRF)，支持中期财政框架和促进圭亚那石油资源分配中的代际公平，第五节提出了一些结论意见。 第二节：圭亚那的财政政策框架选择2 资源丰富的发展中国家（RRC）的财政政策框架必须平衡几个关键政策目标。这些目标通常包括： 确保宏观财政稳定和财政/债务可持续性；管理政府收入波动，避免财政顺周期；扩大促进增长的公共支出，以满足有形基础设施和人力资本需求，同时考虑到吸收和机构能力限制；和预防性储蓄的充足积累，作为抵御冲击的缓冲。 在财政政策的设计中，资源可耗竭性的重要性以及对长期财政可持续性的优先考虑应部分取决于自然资源禀赋的储备范围（国际货币基金组织，2012年）。3在资源储备范围相对较短的RRC中，对财政政策制定的紧迫而紧迫的关注是有一个考虑到资源可耗竭性的财政可持续性基准。相比之下，在储备期限较长(30 - 35年或更长)的RRC中，中短期财政政策的主要重点往往是管理资源收入波动和避免财政顺周期。根据对已探明的商业可采石油和天然气储量的保守估计，圭亚那的储量期限超过41年。 任何RRC的财政锚通常基于某种版本的永久收入假说（PIH），转化为非资源主要平衡（NRPB）的目标。PIH认为，一个国家应维持来自自然资源的恒定消费流量，该流量等于未来自然资源收入现值的（隐含）回报。这源于跨期预算约束，对于一个拥有大量自然资源的国家来说，当非资源初级赤字仅限于资源财富的永久价值时，就可以满足这一约束。资源财富被定义为所有未来资源收入的现值。因此，PIH方法为。 NRPB可以无限期融资。通过对非资源收入的预测，NRPB基准还提供了对政府支出“可持续”水平的估计。事实上，PIH方法将NRPB的目标设定在一个水平上，该水平与在不确定的未来内保持该国的总净财富（资源财富加上净金融财富）恒定一致。使用NRPB作为制定财政政策的锚点-而不是整体主要平衡-可以帮助政府支出免受资源收入波动的影响。 PIH方法因提供财政基准而受到批评，该基准对于具有紧急公共支出需求的低收入国家来说过于严格批评来自这样一个事实，即当代人可能比后代更穷，因此证明公共支出的增长高于PIH所暗示的水平（Collier等人，2010年，Va der Ploeg和Veables，2011年）。这对于资本稀缺和信贷受限的经济体尤其重要，在这些经济体中，应使用该国不可再生的自然资源财富的一部分来建立其物质和人力资本存量。如果根据健全的客观标准仔细选择并得到很好的实施，额外的投资将增加潜在的增长和后代的福利，以及未来的非资源财政收入。 虽然从概念和理论的角度来看具有吸引力，但基于PIH方法的财政锚也具有许多实际局限性，并且实施起来可能具有挑战性。首先，以PIH为模型的财政锚定可能难以校准，特别是当商业上可行的储备水平存在相当大的不确定性时。当价格低于某些水平时，探明储量可能在商业上不可行，因此，当预期价格修正时，资源财富的估计价值会随着时间的推移而突然变化。其次，尽管PIH方法旨在校准政府支出的稳定路径，但实际上，在大宗商品价格遭受巨大和意外冲击的情况下，它通常会导致支出路径的大幅修订（Eyrad，Gbohoi和Medas，2023）。这是因为在中长期范围内的价格预测在实践中往往非常依赖于当前观察到的价格。因此，将暂时价格冲击与永久价格冲击分开的困难可能导致支出过度波动(如果所有冲击都被视为永久冲击)或储蓄太少(如果所有负面冲击都被视为暂时冲击)。 因此，应考虑替代财政框架和锚。文献中提出了许多替代方案，包括基于资源价格的规则，旨在根据给定财政目标的平滑资源收入确定支出水平；支出增长规则，对政府支出的增长设定限制-无论是名义还是实际，或占GDP /非资源GDP的百分比；公共债务锚，为公共债务水平设定上限，通常为GDP或非资源