为波兰设计一个独立的财政制度

这项工作是世界银行集团工作人员与波兰财政部工作人员合作开发的产物。这项工作中表达的调查结果，解释和结论不一定反映世界银行，其执行董事会或其代表的政府的观点。世界银行不保证这项工作中包含的数据的准确性。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或认可或接受这些边界的任何判断。本协议中的任何内容均不构成或被视为限制或放弃世界银行的特权和豁免，所有这些特权和豁免都是特别保留的。 目录 第1节：设置阶段11 1.1121.220 第2节：设计建议 25 2.1262.2正确的人2.343 第3节：结论-减轻挑战与风险46 框列表 方框1:波兰的主要利益相关者预算过程15 方框2:波兰遵守欧盟财政过去的规则 方框3:欧盟指令2011/85的主要变化2024年4月采用26 表列表 对波兰足球俱乐部成员的要求37 Table2.2:足球俱乐部成员所需的各种资格和经验不同的欧盟国家37 数字列表 图1.1:波兰根据平均水平排名垫底独立财政机构范围得分。17 图1.2:社会对透明度和对公共财政的社会控制是负面的17 图1.3:治理指标在波兰过去10年18 图1.4:有各种独立的模型欧盟国家的财政机构20 图1.5:概念框架指导波兰的FI设计23 图2.1:财政委员会显示了最高级别的OECD国家在国际金融机构形式中的独立性28 Figures2.2:不同维度的财政机构指数范围(2022)显示了超越欧盟指令的最低要求31 Figures2.3:秘书处的规模因国际金融机构而异42 图3.1:PinchPoints:potentialentrypointsfor不当影响47 前言和确认 独立财政机构（IFIs）是现代经济治理中财政责任和透明度的支柱。这些无党派实体在评估政府政策和预测经济趋势方面发挥着关键作用，从而确保财政政策基于客观和可信的分析，以确保长期财政可持续性。 波兰是欧盟中唯一一个没有建立国际金融机构的国家。尽管立法提案很少，但都没有获得执政党的必要支持才能实现。随着国际金融机构在欧盟内的作用越来越突出，这种缺失变得越来越明显，法律改革实际上需要建立这种机构。随着欧洲联盟继续强调财政监督的重要性，在波兰设立国际金融机构不仅仅是一个合规问题，而是一个加强国家财政框架的机会。本报告借鉴了其他欧盟成员国的经验，为波兰第一个国际金融机构的潜在结构和功能奠定了基础。 以下报告源于世界银行的一个项目，该项目一开始就预计波兰需要建立自己的国际金融机构。在整个发展过程中，这一努力演变成与财政部的合作努力，反映出人们对财政监督的重要性以及它可以给国家经济稳定和决策过程带来的好处的共同认识。 该报告是由AdrzejHalesia，PaoloDiLorezo和NathaliePicarelli组成的核心团队编写的，SlawomirDde提供了宝贵的贡献，并与波兰财政部的工作人员JoaaB_za-Bojaowsa，AgieszaSzczypisa，BartomieHajdñ和作者感谢与SebastiaBares（OECD），AlessadroGistiiai（爱尔兰财政委员会）进行的宝贵讨论，以及同行审稿人EddieCasey（爱尔兰财政咨询委员会/OECD），KareemIsmail（IMF）和SajaMadzarevic-Sjster（世界银行）的评论。H.阿丹，R.Lam,G.Ljgma,K.Kroglsi,F.Rahim,R.Sierhej,T.蒂姆（所有国际货币基金组织）也提供了评论。 该报告是在AsadAlam、MarinaWes、MarcusHeinz、JasminChakeri、EmiliaSkrok和ReenaBadiani-Magnusson的指导和监督下编写的。OlgaKatarzynaKucharska在整个过程中为小组提供了支持，KrzysztofBastian提供了通讯支持。 报告的结构如下：第1节介绍了基于国际最佳实践，特别是在OECD内部开发的波兰国际金融机构拟议设计中使用的背景和概念框架（OECD，20171）。第2节提出了一套在波兰建立国际金融机构的原则和建议，涵盖了其任务、职能、治理、资源和沟通。最后，第3节包括结论以及建立国际金融机构所涉及的主要挑战和风险。 首字母缩略词列表 执行摘要 与其他欧盟成员国的普遍做法不同，尽管受到欧盟法律的授权，波兰仍然缺乏成熟的独立财政机构。国际金融机构是公正的专家机构，有助于提高财政政策的透明度、问责制和质量，并支持健全和可持续的公共财政。在2008-09年全球金融危机表明需要更好的财政管理之后，它们变得很重要。他们的作用是利用他们的分析和宣传技能来推动财政政策的长期稳定。在欧盟，2011年11月8日的理事会指令2011/85/EU在法律上变得更加强大，该指令要求独立机构参与成员国的预算过程。作为2023-24年欧盟经济治理框架审查的一部分，2024/1265指令提高了国际金融机构在制定和监督财政政策方面的作用，并确保国际金融机构在MS之间更加相似。新版本的指令首次增加了保护国际金融机构独立性和基本常见任务的具体规则。 在波兰建立一个强有力和有效的国际金融机构，可以在结构预算动态变化的背景下提高财政政策的质量和可信度。尽管该国在加入欧盟后的时期表现良好，实现了快速的收入趋同，并保持了财政稳定，但它并不总是遵守欧盟的财政规则。随着中长期财政挑战的增长(I。Procedres.，由于人口老龄化和国防开支不断增加的影响），建立国际金融机构的理由更加令人信服。认识到这一需要，波兰政府表示有兴趣建立正式的国际金融机构，以提高波兰财政框架的质量和信誉。 本报告支持波兰政府设计和实施符合国际最佳做法的国际金融机构，同时考虑到该国的具体情况。该报告总结了世界银行和财政部于2024年1月开始的主要结论和建议。该项目包括根据欧盟国际金融机构的国际最佳做法和标准进行的基准测试，对现有财政框架和机构进行诊断评估。这些建议使用了一个概念框架，侧重于三个关键方面：正确的形式，正确的人，正确的行为。 I.正确的形式 根据正确的形式设计有助于其信誉。无论所选择的模式如何，国际金融机构的信誉和成功至关重要的是，国际金融机构是通过坚实的法律基础建立的，该法律基础保证其独立性，并明确界定某些关键方面，例如其任务授权，领导任命程序和充足的资源，以保护该机构免受政治压力。 波兰的推荐模式是通过初级立法建立一个独立的财政委员会（FC）作为国家权力机构。这项主要立法（法律）将为FC提供强大的法律基础和免受政治干预的保护，同时还明确定义其主要目标，职能和权力。作为国家机构，FC将在预算分类中单独设置预算项目，以确保其财务独立性。它还应遵循多年财务计划。在这种模式下，FC将直接向议会报告，并接受外部审计和评估。尽管没有“一刀切”的解决方案，但其他国家的实践表明，财政理事会模式最有利于实现预期的独立性（OECD2018）。这种独立性对于有效监督财政政策以确保其可持续和透明至关重要。 一个由包括主席/主席在内的多达7名成员组成的中型财政委员会将在广泛代表性、效率和适当候选人的需要之间取得适当的平衡。关于成员人数的最终决定将取决于效率，质量和代表性之间的权衡。FC应附加一个秘书处，以处理日常活动和分析，同时保留机构记忆。强大的秘书处通常是高质量FC的先决条件。 财政委员会应该有足够的资源来执行其任务和职能，而不损害其独立性或工作质量。资源水平应与理事会和秘书处的任务和预期规模相称。决定国际金融机构效力和信誉的关键因素之一是其资源的充足性，并指出最高费用是人员。资源不仅包括预算，还包括工作人员、专门知识、数据和获取信息的渠道。 波兰的FC应根据修订后的指令遵守最低要求，并随着FC建立其声誉和能力而逐步扩大法律框架应提供必要的灵活性，以促进FC任务的扩展。随着财政委员会加强其能力,它应评估预算预测(这也将支持评估财政规则的遵守情况,监测豁免条款的启动和执行以及相关的财政规则的回归)和长期财政可持续性(包括考虑到债务可持续性)。其职能应逐步发展，以提供有关财政政策的规范性建议。这些扩大的职能并不矛盾，可以被认为是该指令规定的固有职能，该指令使理事会有足够的灵活性来有机地扩大其任务，而无需改变国家立法。 II.正确的人 吸引、选择和留住合适的人取决于精心设计、适当的薪酬方案、适当的问责制和透明的任命标准。与实现适当的法律基础和任务授权的必要性类似，保证国际金融机构的独立性和信誉也取决于适当的领导和人力资源。这需要保护任命过程免受政治干预，同时确保足够的能力和问责制。 组织和职能自治要求理事会成员和领导人应根据功绩和能力进行选择在公共财政、宏观经济或预算管理方面，不涉及政治派别。建议FC成员符合较高的专业和道德标准，并在宏观经济，公共财政或预算管理领域具有公认的专业知识和经验。他们还应该对波兰的财政体系和机构以及欧盟的财政框架和规则有很好的了解。 波兰的任命方法需要平衡代表性和可信度。在大多数欧盟国家，领导人和成员由立法或行政部门或两者结合任命，以使任命具有竞争性且尽可能无党派。任命波兰FC成员和主席的一种可能方法是使用提名和确认过程，该过程涉及行政部门和立法部门以及机构-其中大多数已经被设计为独立机构-参与财政和预算过程。更重要的是，FC主席和成员的任命程序应透明，可信，并确保关键利益相关者之间的广泛共识。应在立法中规定解雇的期限，条款数量，标准和程序。 选择和任命FC和FC成员的主席有几种选择。主席可以由财政部任命，由财政部任命，并得到议会（Sejm）的确认，或者-与某些CEE国家类似-财政部可以提出几位候选人（例如Procedre3）担任主席，最终决定可以由Sejm做出。FC的成员可以由参与预算过程的关键参与者提名，因此可以包括：RDS雇主协会和工会，总统，NIK，众议院公共财政委员会，地方政府，e。Procedre政府和地方政府联合委员会或学术界的政党，如波兰学术学校校长会议。甄选过程应向符合《FC法案》中规定的实质性要求的所有感兴趣的人开放。候选人对实质性标准的履行情况进行彻底核查应该是这一过程的一个关键要素。 任命条件应确保稳定性和连续性。在欧盟，国际金融机构的成员任期和轮换各不相同。对于波兰，理事会成员应具有固定的任期，如果认为适合连续性和稳定性，则可连任一次，但不要太长以防止停滞。该期限应长于选举 周期（即六年）以避免政治影响。交错的任期被认为是避免同时更换所有成员的最佳做法。 主席和成员的薪酬应透明，自主和具有竞争力，以增强FC的财务独立性。它应与该国的类似角色保持一致，以吸引合格的候选人并鼓励高绩效和独立性。应考虑候选人的预期形象以及他们是全职还是兼职成员。 理事会应有权考虑欧盟指令和国家预算程序的要求，确定自己的工作计划。理事会应得到一个由合格和独立工作人员组成的秘书处的支持，包括经济学家和行政人员。应根据公务员制度条件，通过基于优点和技术能力的公开竞争选出工作人员，而不考虑政治派别。工作人员的规模和组成应与安理会的任务和任务以及预算限制相一致。 III.正确的行为 与监督和积极促进财政透明度的作用相一致，国际金融机构需要正确的行为，以完全透明的方式行事，并有效地进行沟通国际金融机构主要通过说服来影响政策，而不是直接控制或政策杠杆。国际金融机构工作和业务的完全透明为独立性提供了最大的保护，并使它们能够在公众中建立信誉。实证分析表明，国际金融机构对媒体影响较高的国家往往表现出更好的财政成果，前提是关键信息在最重要的时候提交。Procedres.在预算过程中。 FC还应制定明确有效的沟通战略，以提高其知名度，信誉和影响力。这包括制定适当的传播战略，包括以下要素：（1）在独立平台上的自己的网站；（2）新闻发布会（至少在发布关键报告时）；（3）系统监测媒体报道是否涉及财政理事会。 不论规模大小,作为最佳做法,财政委员会应"同声说话",理事会的意见(货币基金组织2013年)