2024中国宏观经济专题报告开放式创新背景下的平台公共治理

一、背景：开放式创新 目录 n基 于 平 台的 开 放 式 创 新 n工 业 互 联 网 平 台架 构 n工 业 互 联 网 平 台案 例 n小 程 序平 台 •全网小程序数量超过780万，日活近8亿，日人均使用12.6次——《2022年小程序互联网发展白皮书》 承载平台 二、趋势：政府与市场关系的变化 目录 n平 台 生 态 与 平 台 治 理 组织上的二重性 开放与控制权 合作与冲突 •平台生态聚合了多类具有一定独立性的第三方•平台拥有一定的权威，可以决定谁来参与，如何参与，这构成了平台治理的前提 •开放的本质是控制权让渡•开放是激励创新活力的基础•开放的代价是有限的治理能力 •平台生态的基础是价值共创•合作与冲突并存•赋予了平台治理的动机 n从“政 府-市 场”到“政 府-平 台-市 场” 目录 三、问题：开放性趋势下的协同治理 n平 台 开 放 度 与 治 理 能 力 的 差 异 数据控制权 传统电商平台：介入能力较强小程序平台：介入能力有限 治理手段 n治 理 责 任 与 治 理 能 力 的 一 致 性问 题 ： 典 型案 例 悦读纪公司诉苹果公司案（2021）京73民终2122号 刀豆公司诉百赞公司与腾讯案（2018）浙0192民初7184号 •iOS系统属于相对封闭系统•苹果公司对AppStore应用平台及其App具有很强的控制力和管理能力 •微信小程序提供的是架构与接入的基础性网络服务•技术上不具备审核、干预信息内容的能力和条件 目录 四、建议：基于开放度的分级分类体系 n监 管政 策 的演 变 反垄断强监管 包容审慎 •2020年11月，《平台经济领域反垄断指南》•2020年12月，对阿里巴巴的反垄断调查•2021年4月，对美团的反垄断调查 •2016年之前，鼓励探索与创新•新业态涌现：团购、互联网金融、共享经济 •常态化监管、压实平台主体责任•平台分级分类（规模、连接属性、功能）•法律法规规章与地方监管部门《责任清单》 常态化监管 四 、 建 议 ： 基 于 开 放 度 的 分 级 分 类 体 系 n政 策建 议 1.对平台企业的监管不仅限于约束平台企业行为，更在于激励和引导 •“填平”平台商业激励与社会目标之间的差距，•引导平台以社会目标为导向实施治理 2.将平台的开放度纳入到监管的分级分类框架内 •差异化的平台模式意味着差异化的治理能力•平台主体责任的界定与落实应充分考虑到对平台正常经营活动的影响 3.政府应强化数字治理能力，必要时承担更多监管与治理职责 深度分析开放式创新背景下的平台公共治理， CMF专题报告发布 5月11日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第85期）于线上举行。 本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持，聚焦“开放式创新背景下的平台公共治理”，来自国内学界、企业界的知名经济学家毛振华、王勇、郑江淮、寇宗来、吴绪亮、刘小鲁联合解析。 论坛第一单元，中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员刘小鲁代表论坛发布题为《开放式创新背景下的平台公共治理》的CMF中国宏观经济专题报告。 报告围绕以下四个方面展开： 一、背景：开放式创新 二、趋势：政府与市场关系的变化 三、问题：开放性趋势下的协同治理 四、建议：基于开放度的分级分类体系 一、背景：开放式创新 在中国的实践中，数字平台建设主要遵循两种模式。第一种模式由政府主导，例如，在数字中国建设的号召下和在数字政务的顶层设计框架内，许多地方政府已经建立了大量的数字中心和数字平台。然而，这些平台的建设效果并不是特别理想，主要表现为大量的重复建设更多地侧重于平台框架的搭建，在平台的运营方面缺乏实质性效果。第二种模式则是由市场推动，在观察市场的组织形式时，可以发现各领域均呈现出基于平台的开放式创新趋势，这是今天重点探讨的问题，即市场驱动的平台化开放式创新模式。 这种模式的形成受到三个方面的驱动因素影响。第一，技术条件的成熟。如数字技术、大数据、云计算等技术的突破，极大降低了基于平台连接产业链和不同产业间要素的信息成本，技术上的可行性得以实现。第二，市场需求的演变升级。从消费端来看，消费者越来越追求个性化的需求。过去互联网平台更多是面向消费者的平台，如淘宝、京东等。然而，从产业端来看，在数字与实体经济融合的过程中，工业互联网建设同样催生了个性化需求。由于不同产业甚至同一产业内不同企业的工艺流程和管理规范可能存在显著差异，不同企业的数字化转型所需的解决方案也可能大相径庭。个性化需求的存在意味着单一市场主体难以及时响应多维异质性的市场需求。因此，在这种情况下，通过开放式创新模式吸引更多市场主体的参与，可以更好地满足市场需求。第三，创新驱动的竞争策略。这些因素综合在一起，使得基于平台化的开放式创新成为一种新创新模式和市场竞争的范式。 开放式创新平台在中国的情景下具体表现为三个方面。 一是数字原生企业开始探索更为开放的平台商业模式，典型代表是传统互联网大厂企业。以阿里巴巴为例，其生态系统已经从传统的电子商务扩展到云计算领域，并进一步向上游产业渗透，形成了一个综合性的平台生态系统。阿里巴巴能够利用其电商平台上积累的数据进行分析，并将分析结果反馈给上游产业企业，以协助这些企业进行产品开发和运营。在这种开放式平台化的模式下，数据作为一种关键要素，能够在更广泛的范围内流动和配置。除了这一趋势之外，纯粹的互联网业务也开始展现出向更加开放的商业模式转变趋势，例如小程序等新兴平台架构的出现。 二是数实融合下的数字化转型与产业互联网。许多互联网大厂参与到产业端数字化转型进程中。其中，云平台是一个至关重要的载体。依托云平台，这些互联网大厂为数字化转型提供了必要的基础设施。在此基础上通过工业APP生态建设和工业设备物联网建设，实现了对传统产业链的平台化改造。 三是产业链核心企业推动的产业互联网生态。在这一进程中，除了互联网企业的积极推动之外，来自传统产业链核心企业的积极作用也不容忽视，例如海尔的开放式创新工业互联网生态。核心企业相较于互联网大厂的优势在于它们具备了产业互联网先天基因。相比之下，BAT大厂主要针对消费端业务，对产业端的生态逻辑并不是非常了解。由于不同产业在标准 规范、生产流程、供应链架构等方面存在显著差异，产业链中的核心企业原本就在其行业内拥有强大的影响力，并且积累了丰富的经验和专业知识。因此，这些企业成为了推动产业互联网生态建设的关键力量。 在上述背景下，我们可以观察到一些具体的例子。 第一个例子是工业互联网平台架构。传统工业系统架构与企业层级化、金字塔式的组织结构相适应，其架构思路具有明显的等级化特征，层级划分极为明确。然而，在工业互联网架构下，企业的层级结构被打破，组织边界变得模糊。其中，最为关键的组成部分是云平台和边缘层。边缘层的主要职能是进行数据处理和物联网。通过这样的架构设计，可以将现实世界中的每台机器设备接入云平台。在云平台上，另一类重要的市场主体是工业软件与APP的开发生态系统。这一生态系统是完全开放的，不再是企业仅为满足自身需求而设计工业软件与APP，而是允许任何有能力、有专长的个体或组织参与到工业软件的开发过程中。因此，设备间的界限通过物联网技术被打破，可以实现数据和知识共享，工业软件开发也是面向市场开放。 第二个案例是海尔集团推动的工业互联网平台建设。该平台的核心由五个关键要素构成，其整体逻辑在于利用物联网平台实现与现实世界中各类工业设备的连接。平台的PaaS层和SaaS层的开发工作主要交给市场进行开发。HOPE平台则是一个开放式创新平台的典型代表。在传统思维下，家电产品的设计与开发通常由企业内部的研发团队和工程师团队独立完成。然而，在工业互联网平台的背景下，产品设计过程已向全社会开放。目前，该平台已连接了超过12万名开发者，其中包括大量消费者。消费者可以参与到产品的开发过程中，提出自己的产品需求和设计方案。 第三个案例是小程序平台。小程序技术已在微信、支付宝等多个平台上得到广泛应用。据2022年的统计数据显示，全网小程序数量超过780万，日活近8亿，日人均使用12.6次，其影响力正不断扩大。小程序平台的生态架构中最为核心的部分是承载平台，如微信、支付宝、字节跳动和百度等，这些平台主要提供流量支持和技术支撑，包括小程序的开发组件和API技术接口。以线下实体店为例，店主希望利用小程序平台进一步扩大商品销量，可以开发一个小程序并将其部署在小程序平台上。该小程序的开发并不一定要由店主自己完成，他可以 寻求服务商的帮助。例如，在小程序平台上寻找第三方开发者，协助开发所需的小程序。这样的合作模式便构成了小程序平台的基本架构。与传统的互联网平台相比，小程序平台的一个显著特点是权力的重新配置。 二、趋势：政府与市场关系的变化 在上述平台化的趋势下，我们看到政府与市场关系的变化。这种变化源自于平台治理这一特殊经济行为，因为平台企业在组织属性上与传统意义上的企业和市场均存在明显差异。 平台的生态架构通常包含独立的第三方参与者，这与企业的传统模式不同。著名经济学家科斯曾对企业的性质进行了深入分析，他指出企业的特点是等级式组织，权力集中在企业的上层，再通过雇佣式的合约以及授权层层向下分配。而在平台生态中，第三方参与者往往拥有不同程度的独立决策权，这是平台生态与传统企业模式的主要区别。 同时，平台架构也不完全等同于纯粹的市场架构。平台拥有一定的权威，可以决定谁来参与，如何参与，以及参与者必须遵守的标准和规范，这构成了平台治理的前提。而在单纯的市场环境中，所有参与者都是平等的，不存在拥有不对称权力的问题。 在平台生态中，合作与冲突并存。尽管任何市场化形成的平台生态的基础都是价值共创，但，它们的利益诉求可能各不相同。因此，合作与冲突并存是不可避免的，而这也赋予了平台治理的动机。一方面，平台具备治理的能力；另一方面，平台也有意愿解决和协调生态内部的冲突，以维持生态系统的可持续发展，这与平台企业自身的利益是一致的。 在此过程中，平台的开放性和控制权成为一个重要的考量因素。开放性本质上是一种权力的让渡，权力的让渡意味着平台的治理能力受到限制，这对整个平台生态的治理带来了挑战。 随着平台这一既有能力也有意愿进行生态治理的市场主体的出现，传统的政府与市场关系自然演变为政府、平台和市场三方的关系。这里的市场主要指的是平台生态内的参与者、环境和市场秩序。平台和政府都可以在平台生态中实施治理行为，而从政府的角度来看，治理行为进一步分化为三个维度： 第一，对平台行为的监管。这一问题在过去几年中引起了广泛的讨论，例如关于平台的反垄断、隐私与安全规制问题； 第二，对平台生态参与者的监管。政府可以直接绕过平台，对平台生态内的各个主体进行监管。例如，市场监管总局已经开始对网络销售产品进行直接的产品监督抽查； 第三，引导和激励平台治理行为。例如，是否应要求网络交易平台或电商平台建立检查监控制度，这些平台是否需要对上架商品的质量进行管控，社交平台是否需要对短视频内容的合规性进行审核，这些都是政府需要平台解决的问题，涉及到如何引导和激励平台进行治理的问题。 三、问题：开放性趋势下的协同治理 在上述三个维度的基础上，我们提出了协同治理的问题。一方面，政府需要协调平台的治理行为；另一方面，平台出于自身考虑也有动力对生态系统进行治理。在这个过程中，政府与平台之间的关系应如何处理？ 对这个问题的思考首先要注意到平台开放度与治理能力的差异。以小程序平台和淘宝、天猫等货架式电商平台的对比为例。这两类平台在治理能力上存在显著差异。首先，两类平台在数据控制权上明显不同。假设某实体店在微信或支付宝上开发一个小程序供消费者购买商品，如果消费者通过小程序购买到了假冒伪劣商品，小程序平台是否应承担相应的责任？对于淘宝、天猫这样的电商平台，所有交易数据都汇总在平台，平台能够监