德国难民劳动力市场一体化：乌克兰危机后的新教训

讨论论文 编号2404|2024年4月 德国难民的劳动力市场一体化：乌克兰危机后的新教训 MaddalenaHonorati， MauroTestaverde和ElisaTotino1 1作者要感谢MartinMoessinger的出色研究援助，联邦就业局的DanielaKofert，ChristianeBreuer，DanielFloiger和ChristianeReichl，研究所的YuliyaKosyakova博士 ©2024国际复兴开发银行/世界银行 1818H街西北华盛顿特区20433电话：+1(202)4731000互联网：www.worldbank.org 这项工作是世界银行工作人员在外部贡献下的产物。这项工作中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性。本作品中任何地图上显示的边界，颜色，面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或认可或接受此类边界的任何判断。 权利和许可 本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，因此只要给予该作品的全部归属，就可以出于非商业目的全部或部分复制该作品。 有关权利和许可，包括附属权利的任何疑问，应向世界银行出版物，世界银行集团，华盛顿特区西北1818号H街，美国20433；传真：1（202）5222625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 德国难民的劳动力市场一体化：乌克兰危机后的新教训 Maddalena Honorati，Mauro Testaverde和Elisa Totino1 Abstract 在过去的几十年中，被迫流离失所变得更加频繁，难民经常在国外度过多年。虽然国际反应往往侧重于眼前的需求，但对难民长期融入社会的投资对于支持他们向自给自足过渡越来越重要。本文记录了乌克兰危机后德国一体化体系及其适应的主要特征。新出现的证据表明，尽管德国的难民劳动力市场一体化起初比其他欧盟国家慢，但对难民人力资本的早期投资，特别是在语言技能方面，可以在中期获得更好的工作。对强大的一体化生态系统的多年投资是迅速启动将短期一体化成本转化为长期经济机会的过程的关键。 JEL代码：E24，F22，F51，F53，J61，J63，J68，K37，O15。关键词：难民，融合，德国，流离失所，技能，人力资本，冲突。 目录 2.德国入学，接待和融合概述系统.........................................................................................................................................6 2.1法律框架和体制安排62.2.近年来法律框架的演变9 3.德国和乌克兰难民危机..........................................................................................................................................................11 3.1乌克兰难民在德国113.2德国对乌克兰难民流入的反应14 乌克兰难民融入社会的初步证据就业结果.......................................................................................................................16 4.1参与一体化和激活措施164.2就业结果18 从德国整合乌克兰语的经验中学到的教训难民..............................................................................................................23 5.1良好做法235.2剩余挑战255.3结束语27 参考文献..............................................................................................................................................................................................30 1.Introduction 近年来，国际强迫流离失所事件越来越频繁。截至2022年，全球有近3800万人是难民，占全球所有移民的20％。在过去十年中，流离失所人数激增，难民人数增加了一倍多（WDR，2023年）。例如，自2011年以来，叙利亚战争导致超过1300万人流离失所(难民署，2021年)。2022年2月，俄罗斯联邦入侵乌克兰，导致约780万乌克兰人在邻国寻求庇护，近700万人在国内流离失所（难民署，2023年）。然而，尽管公众的讨论通常集中在高收入国家的难民流入，但低收入和中等收入国家收容了大部分难民，相当于全球难民总数的近四分之三(WDR，2023年)。 这种趋势在未来很可能会持续下去。到2030年，世界上因冲突和饥饿而生活在脆弱局势中的穷人比例预计将从目前的43％增长到62％（CRED 2023）。此外，自然灾害的频率和严重程度一直在增加：自然灾害的数量从1980年的150次增加到2022年的387次，同期受影响的人数从6000万人增加到1.85亿人（CRED，2023年）。虽然对迫害、冲突和饥饿的恐惧仍然是人们被迫流离失所的主要动机，但在没有适当政策行动的情况下，气候变化和冲击预计将增加移民流动(WDR，2023年)。 尽管旷日持久的难民局势也不例外，但国际反应主要基于短期时间范围内的人道主义方案。许多逃离他们国家的人在国外生活了很多年，这意味着他们的难民状况不是暂时的。截至2022年中期，约有1600万，占所有难民的40％，在国外度过了5年以上，约有800万，占总数的20％，在国外度过了10年以上（WDR 2023）。虽然这些趋势表明需要更长期和更可持续的解决方案，但在大多数情况下，人道主义和紧急方案仍然是主要的应对措施。2019年，支持难民局势的外部融资的绝大多数（71％）是通过紧急和人道主义计划提供的，这些计划的性质通常是短期的，而更有限的资源则用于难民的经济和社会融合（WDR，2023）。 与大趋势相反，并借鉴了作为目的地国的悠久历史，德国投资了一个促进外国国民长期融合的系统，包括经济移民和难民，他们的人力资本已成为填补该国新出现的劳动力短缺的宝贵资源历史上，德国一直是不同经济移民和难民浪潮的目的地，包括来自蒂尔基耶，伊拉克，阿富汗，叙利亚，伊朗，厄立特里亚和西巴尔干地区的移民和难民。在叙利亚冲突之后，2015年，该国成为欧盟寻求庇护者和难民的首选目的地(Br ü cer等人。，2020年）。在过去的三十年中，德国在政府，非政府组织，民间社会组织和私营部门利益相关者之间建立了强有力的合作关系，为外国人的中期融合提供了即时援助和量身定制的支持。2，包括作为一种战略来解决 2难民通常在就业方面面临重大障碍。就业障碍包括东道国注册和申请工作许可的行政程序知识有限，一些人进入政府IT系统的数字文盲，缺乏语言技能，缺乏社会联系，技能识别系统缓慢而薄弱，关于适当工作机会的信息有限，以及获得积极的劳动力市场计划和培训系统的机会。此外，难民面临着间接影响其劳动的具体挑战。 该国的结构性劳动力短缺。第二次世界大战后，来宾工人计划的引入，对具有良好前景的寻求庇护者的劳动力市场融合的日益关注，以及最近制定的吸引经济移民的计划，都表明该国打算在外国国民的帮助下填补新出现的劳动力短缺。 自2016年以来，西巴尔干地区开辟了一条新的合法移民途径，这也反映了越来越多地利用外国国民的技能来填补国内劳动力短缺的举措。在引入《西巴尔干条例》之后，阿尔巴尼亚，波斯尼亚和黑塞哥维那，科索沃，北马其顿，黑山和塞尔维亚的公民被允许在德国就业，而无需任何技能或资格要求，只要他们有工作机会没有来自欧盟或欧洲经济区国家的合格德国公民或个人可以履行。雇主和潜在移民的需求很大，截至2020年5月，提交了超过30万份申请，批准了超过244, 000份申请(Br ü cer等人。，2020年）。在2016 - 2017年，近40％的批准申请导致签证签发，超过44, 000名巴尔干西部工人受益于该法规（Bither和Ziebarth，2018）。该计划最初计划从2016年至2021年为期五年，该计划最初已延长至2023年，每年配额为25, 000人（联邦就业局，2021年），然后德国议会于2023年6月通过一项法案，无限期延长西巴尔干法规（联邦内政和社区部，2023b）。3。德国政府打算在未来与其他国家实施类似的协议(联邦劳动和社会事务部和联邦内政和共同体部，2023年)。 虽然德国的难民就业率并不高于其他欧盟国家，但对难民语言技能、技能认可和劳动力市场政策的投资有助于他们留下的意愿和长期劳动力市场的包容。德国的难民要达到与其他欧盟成员国和其他高收入国家相似的就业率需要时间。然而，对语言的早期投资、技术技能认可(通过正式和非正式渠道)、融合课程以及非政府组织和民间社会组织(向难民和雇主)提供就业援助服务的大力支持，都有助于中期就业率的增长(与其他欧盟国家配对)、更可持续的工作和更高技能的工作。民间社会组织和非政府组织在提供儿童保育等补充服务方面也发挥了关键作用。事实上，对于许多难民，特别是乌克兰难民，劳动力市场一体化与提供托儿服务、正规教育服务、住房和其他基本服务的挑战密切相关。如果没有这种补充服务，劳动力市场计划就会孤立地失去效力。 乌克兰战争爆发两年后,德国成为乌克兰难民人数最多的欧盟国家。根据《外国国民中央登记册》（2023b），在乌克兰入侵俄罗斯时，约有155, 000名乌克兰人居住在德国。在俄罗斯侵略战争爆发后的几个月里，这种情况发生了巨大变化 乌克兰。2022年5月，已有近100万乌克兰人在AZR注册。到2023年8月，德国约有108.9万乌克兰人（UNHCR，2023年）。 尽管收容国的经济增长以及技能和劳动力需求的性质会影响难民的融合和有效的工作匹配，但由于叙利亚危机以来的政策和法律变化，德国的难民劳动力市场融合在过去几年中取得了显着进展本文证实，过去的改革增强了德国体系的韧性，事实证明，德国体系已准备好应对自2022年2月以来抵达的大量乌克兰难民，同时为难民长期融入德国劳动力市场开辟了道路。尽管在乌克兰入侵之前已经建立了强大的难民融合系统，但乌克兰的难民危机为反思可以进一步改善的某些方面提供了机会。在民间社会和非政府组织的大力支持下，再加上对前瞻性融合系统的多年投资，德国能够迅速作出反应，以促进乌克兰寻求庇护者和难民的劳动力市场融合。自战争开始以来，随着时间的推移，居住在德国的乌克兰难民人数及其长期居留的意愿有所增加。本文发现，德国的乌克兰难民在就业方面比其他国籍的难民表现更好。这在很大程度上是因为欧盟的指令，也是因为该系统准备引入和实施多项措施来整合乌克兰人。 本说明旨在强调从德国将难民融入劳动力市场的经验中吸取的教训，为世界各地的政策应对提供信息。4虽然德国系统的成功取决于国家，非政府组织，民间社会组织的生态系统的存在，但可以借鉴一些经验教训，并适应其他国家的情况。以及对联邦劳动和社会事务部代表，就业局（劳动力市场整合和支持服务部门）以及建立良好的柏林非政府组织的采访，该组织为乌克兰难民制定了量身定制的（劳动力市场）整合计划。5在这一部分之后，本文包括五个部分。第2节概述了德国难民的接纳，接收和融合制度，并简要提及了最近的变化。第3节概述了乌克兰难民流入德国的情况，总结了该国采取的政策对策