宏观点评20240310：“紧日子”怎么过？地方财政看“门道”

宏观点评20240310 证券研究报告·宏观报告·宏观点评 “紧日子”怎么过？地方财政看“门道”2024年03月10日 “各级政府过‘紧日子’是长久之计”是财政部部长蓝佛安的最新发言。目前看来，地方政府的“钱袋子”确实比较紧——不仅地方政府本级财政收支的增速已不及疫情前水平，而且地方财政支出增速屡屡大于收入增速。为何比较“紧”？其实是因为地方政府在化债的同时，还面临着 土地财政不可持续的问题。除此之外，2024年地方政府还需要加大“稳经济”的力度、加大科技和安全方面的支出。不过，前有资产处置力度的加大、后有超长期特别国债的发行，在一定程度上都起到了为地方财 力“保驾护航”的作用。中央逐步加大对地方的支持力度是近年来的趋势，这将在一定程度上有效缓解地方财政压力。 地方政府的“钱袋子”为何变紧了？一是房地产市场景气度尚未完全恢复，导致具有“土地依赖症”的地方政府并未完成政府性基金收入目标。根据2023年决算案来看，地方政府的政府性基金收入整体仅完成预算 的89.6%。 二是土地财政见底产生的“连锁反应”，决定了调入资金的“底气”有多大。通常每一年地方财力的表现，会在一定程度上决定下一年地方财政调入资金的“底气”有多足。由于2022年充当地方财力“主力军” 的政府性基金收入远不及预算案预期，导致2023年可调入地方财政的资金规模受限，其中一般公共预算、国有资本经营预算中调入资金及使用结转结余规模均低于预算案预期。 中央转移支付、以及资产处置力度的加大，保障了2023年地方的基本财力。地方财政吃紧的同时，其对应的事权却并未减少，地方政府承担着加杠杆“主角”的任务。因此，财政状况相对宽裕的中央政府不断为 地方财力“充电”，2023年中央对地方转移支付的总规模也大于预算案。 除此之外，地方政府自身也在“东寻西觅”扩张财政收入的方法。2023年地方政府就通过“加大资产处置力度，一次性产权转让收入增加”的方法，有力推高其国有资本经营收入规模，也使国有资本收入决算与预算规模之差创了历史新高。与此同时，地方政府国有资本预算调入一般 公共预算的规模也在明显走高，以此支持公共财政往更多领域“加力提 效”。不过即便有来自处置资产的“助攻”，总量口径下的地方公共财政 收入还是并未达到预算案中所给规模。 一次性收入“昙花一现”后，2024年地方财力靠什么？2023年地方政府的资产处置是一次性收入来源，而后续地方财政发力的“动力源”主要来自于超长期特别国债——虽然超长期特别国债主要纳入中央政府性基金预算收入，但鉴于2024年政府性基金预算内中央向地方转移支 付的规模直接提升了一个量级（与2020年抗疫特别国债的情况相似），我们认为1万亿元的超长期特别国债大部分资金将由地方使用。 与此同时，超长期特别国债也为地方公共财政收入“发电”。超长期特别国债除了能为地方政府性基金收入“保驾护航”，或许也能在一定程度上为地方一般公共预算收入“添砖加瓦”。2024年地方公共财政收入中调入资金达12708亿元，明显超过2023年实际执行规模，背后可能也是来源于超长期特别国债的“助攻”。参考2020年，抗疫特别国债的 发行也冲高了地方政府一般公共预算的调入资金规模。不过与2020年 不同的是，目前地方政府性基金收支的缺口更大，因此特别国债资金需 要更多地“分流”至政府性基金，导致调入一般公共预算的资金规模略小一些。 地方公共财政支出可能会往高科技和安全相关领域“进攻”。由于财政预算案中仅给出全国以及中央层级的公共财政支出细项数据，我们尝试着根据这些数据，去大致推算地方层级的公共财政支出在不同领域的资金规模。结果显示，地方财政支出“科技”和“安全”的含量更高了— —科技方面，不仅科学技术支出力度加强，与科技发展“一脉相承”的 教育支出（人才要素）也在提高；安全方面，地方防灾、应急管理支出 证券分析师陶川 执业证书：S0600520050002 taoch@dwzq.com.cn 证券分析师邵翔 执业证书：S0600523010001 shaox@dwzq.com.cn 相关研究 《2月通胀：春节效应助力CPI率先回正》 2024-03-09 《2月非农的降息叙事》 2024-03-08 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 1/9 东吴证券研究所 的占比变得更高了。除了科技与安全，地方政府还兼顾着“稳经济”的任务，譬如基建中的农林水支出和城乡社区支出都保持较高力度，以及用于社会保障和就业支出的资金规模也有了明显提高。 风险提示：政策定力超预期；出口超预期萎缩；信贷投放量不及预期。 2/9 图1：地方政府过“紧日子”的趋势愈发明显 %前三本账地方本级收入：增速 前三本账地方本级支出：增速 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 201020112012201320142015201620172018201920202021202220232024 注：前三本账指的是一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算。数据来源：每年财政预算与决算报告，东吴证券研究所 3/9 东吴证券研究所 7 调节基金调出 0 0 0 0 0 0 0 29 缺口专项资金 2175.88 2440.44 0 2716.32 2716.32 0 -2716.32 图2：地方财政收支一览表 【单位：亿元】 2022年预算案2022年决算案 第一本账：一般公共预算收入端 2023年预算案2023年决算案决算与预算差额 2024年预算案vs2023年决算案 1 地方本级 115260 108818.5 117135 117218.55 83.55 121525 4306.45 2 中央向地方转移 97975 97144.75 100625 102945.19 2320.19 102037 -908.19 3 中央对地方税收返还 0 0 0 0 0 0 0 4 地方财政调入资金及使用结转结余 10620 11876 11780 8990.68 -2789.32 12708 3717.32 5=1+2+3+4 地方收入（总量口径） 223855 217839.25 229540 229154.42 -385.58 236270 7115.58 支出端 6 地方本级231055向社会保险基金预算、政府性基金预算、预算稳定 225039.25 236740 236354.42 -385.58 243470 7115.58 8 =6+7 地方支出（总量口径） 231055 225039.25 236740 236354.42 -385.58 243470 7115.58 9 =6-1 地方本级财政收支差 115795 116220.75 119605 119135.87 -469.13 121945 2809.13 10 =8-5 地方总量财政收支差 7200 7200 7200 7200 0 7200 0 第二本账：政府性基金预算 收入端 11 地方本级 94420 73755.35 74021 66287.31 -7733.69 66327.53 40.22 12 中央向地方转移 887.91 786.69 896.6 893.19 -3.41 6153.48 5260.29 13 地方财政调入资金及使用结转结余 0 0 0 0 0 0 0 14 地方专项债 36500 36500 38000 38000 0 39000 1000 15 =11+12+13+14 地方收入（总量口径） 131807.91 111042.04 112917.6 105180.5 -7737.1 111481.01 6300.51 支出端 16 地方支出（总量口径）【官方仅公布总量口径】 131807.91 105039.49 112917.6 96487.36 -16430.24 111481.01 14993.65 17 =16-15 地方总量财政收支差【负值表示收入大于支出】 0 -6002.55 0 -8693.14 -8693.14 0 第三本账：国有资本经营预算 收入端 18 地方本级 2860 3345.29 2948 4480.02 1532.02 3532.74 -947.28 19 中央向地方转移 32.83 48.98 44.55 44.55 0 39.16 -5.39 20 从结转结余资金调入 308.86 133.02 186.49 0 -186.49 0 0 21 =18+19+20 地方收入（总量口径） 3201.69 3527.29 3179.04 4524.57 1345.53 3571.9 -952.67 支出端 22 地方本级 1829.57 1734.3 1764.04 1894.61 130.57 1571.9 -322.71 23 补充一般公共预算 1372.12 1606.5 1415 2629.96 1214.96 2000 -629.96 24 结转下年使用 0 186.49 0 0 0 0 0 25 =22+23+24 地方支出（总量口径） 3201.69 3527.29 3179.04 4524.57 1345.53 3571.9 -952.67 26 =22-18 地方本级财政收支差【负值表示收入大于支出】 -1030.43 -1610.99 -1183.96 -2585.41 -1401.45 -1960.84 624.57 27 =25-21 地方总量财政收支差 0 0 0 0 0 0 0 第四本账：社会保险基金预算 收入端 28 地方本级中央安排部分地方弥补企业职工基本养老保险基金 99847.1 101146.78 108848.81 111124.31 2275.5 116997 5872.69 30 中央补助下级收入 0 82 0 0 0 0 0 支出端 31 地方本级 91915.48 91089.59 97497.19 98892.38 1395.19 106336.33 7443.95 32 中央调剂资金支出 2175.03 2439.59 0 0 0 0 0 数据来源：每年财政预算与决算报告，东吴证券研究所 4/9 东吴证券研究所 图3：2023年政府性基金收入再次不及预期 亿元 120,000 100,000 80,000 中央政府性基金预算收入（预算）地方政府性基金预算收入（预算）中央政府性基金决算收入（决算）地方政府性基金决算收入（决算） 2022年政府性基金收入 不及预算案预期 2023年同样不及预算案预期 60,000 40,000 20,000 0 20172018 2019 20202021 2022 2023 2024 数据来源：Wind，东吴证券研究所 图4：通常每一年地方财力的表现，会决定下一年调入资金的“底气” 亿元 220,000 前三本账地方本级收入（后置一年） 地方财政调入资金及使用结转结余（右轴） 200,000 180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 数据来源：Wind，东吴证券研究所 5/9 东吴证券研究所 图5：地方政府加杠杆力度超过中央图6：近年来中央对地方转移支付的规模不断加大 %40 35 30 25 20 15 10 5 0 20142017201920212023 数据来源：Wind，东吴证券研究所 亿元中央对地方转移支付% 中央政府支出/GDP 地方政府支出/GDP 中央转移支付占公共财政收入 的比例（右轴） 120,00060 100,00055 50 80,00045 60,00040 40,00035 30 20,00025 020 20102012201420162018202020222024 注：2024年为预算案数据。 数据来源：Wind，东吴证券研究所 图7：2023年国有资本经营