补充耕地项目锐观察：政策体系、市场状况及运作机制研究

政策体系、市场状况及运作机制研究 关于锐思维咨询 锐思维咨询是⼀家专注县域·乡村振兴投融资咨询服务的专业公司。公司成⽴于2013年,拥有丰富的⾏业经验和成功案例。 锐思维⽴⾜县域与乡村发展全局,提供整体解决⽅案。我们擅⻓识别客户的项⽬痛点和制定清晰可⾏的实施路径。“全景图”帮助客户宏观把控区域发展蓝图。“六要素⽅法论”指导项⽬筹划和落地。通过定性与定量⼯具我们为客户提供顶层设计、项⽬策划及投融资⽅案。 经过多年发展,锐思维已成为“县域·乡村振兴投融资咨询领域第⼀品牌”。我们以专业服务助⼒客户，在融资与项⽬落地上取得突破。我们致⼒成为客户乡村振兴领域的重要战略合作伙伴，不断以系统解决⽅案和投融资创新模式，帮助客户在乡村振兴的道路上⾛的更宽、⾛的更远！ 编者与版权 编者 锐思维咨询⼟整业务研究组王玲燕王⼤伟吴代红李久胜 联系⽅式 地址：北京市朝阳区远洋国际中⼼A座24层电话：13501074199 010-57749996邮箱：lcb_interface@sina.com 版权锐思维咨询 补 充 耕 地 项 ⽬ 锐 观 察 政策体系、市场状况及运作机制研究 前⾔ 中国是⼀个拥有丰富⼟地资源的国家，⼟地是国家的重要资源，是经济社会发展不可或缺的要素之⼀。随着我国经济的⾼速发展和城市进程的加快，⼟地资源的供需⽭盾⽇益突出，⽽我国⻓期执⾏着“最严格的⼟地管理制度”，包括：⼟地⽤途管制制度、⼟地节约集约利⽤制度、⼟地市场监管制度等，这些制度都为合理利⽤⼟地，切实保护耕地，促进经济社会可持续发展发挥了重要作⽤。其中，实施补充耕地项⽬、城乡建设⽤地增减挂钩项⽬、⾼标准农⽥建设项⽬等，都与最严格⼟地管理制度下的耕地保护密切相关。 本报告聚焦在对补充耕地项⽬进⾏全⾯解析，围绕补充耕地项⽬综述、市场发展分析、补充耕地项⽬实施的影响因素、关注要素、操作环节及⽬前主要的挑战及应对保障措施、未来发展建议等七部分展开。 补充耕地项⽬是落实我国耕地占补平衡制度的具体措施，不仅能使我国的耕地在数量上达到平衡，⽽且⼒求在质量上也达到平衡，既保障了我国的粮⻝安全与产能，也提⾼了公众保护耕地的意识。了解补充耕地项⽬的实施范围、发展历程和相关制度安排，也就对我国⼟地制度中耕地占补平衡制度的来⻰去脉进⾏了全⾯的把握。⽬前补充耕地项⽬不论从项⽬实施的⽴项、建设、验收、指标交易及其相关资⾦拨付流程均有明确的制度安排，⽽且很多建设类央企也已看到这⼀市场空间的庞⼤和国家对于补充耕地项⽬实施的紧迫性和重视度，所以⾯对这类项⽬仍存在的资⾦投⼊困局，就需要不同的社会资本发挥其在资⾦、资源及业务 能⼒⽅⾯的不同优势，共同谋划项⽬，解决项⽬融资困局以及项⽬实施过程中的技术、管理、运营及与农户、集体经济组织的利益联结。 本报告将从多维度、全⽅位的⻆度，对补充耕地项⽬进⾏了全⾯的研究和分析，旨在为相关企业提供参考，促进补充耕地项⽬的健康可持续发展，实现资源的最⼤化利⽤和经济效益的最⼤化。 ⽬录 第⼀章补充耕地项⽬综述 1.补充耕地项⽬定义···································································································102.发展历程·················································································································103.政策环境分析··········································································································134.市场环境分析··········································································································18 第⼆章市场发展分析 1.市场发展现状··········································································································202.市场发展分析··········································································································233.补充耕地项⽬发展阶段····························································································26 第三章补充耕地项⽬实施的影响因素 1.资源查找难且分布不均····························································································282.⼟地权属⽅与项⽬主导⽅存在错位··········································································283.⼯程施⼯难，且⽣态保护因素是关键······································································294.项⽬资⾦筹措困局需打破························································································295.后期管护、监管及效能评价体系不完备··································································29 第四章补充耕地项⽬关注要素 1.耕地后备资源··········································································································322.补充耕地指标··········································································································33 第五章补充耕地项⽬操作环节（投、建、运/管） 1.补充耕地项⽬的运作阶段························································································412.补充耕地项⽬重点实施流程····················································································433.补充耕地项⽬关键要素及投融资模式······································································474.收益分析·················································································································54 第六章主要挑战及应对保障措施 1.主要挑战·················································································································592.应对保障措施··········································································································60 附录 1.补充耕地项⽬管理要求及技术标准··········································································63 第⼀章补充耕地项⽬综述 补充耕地项⽬⽆论从政策管理体系还是国家、各省的实践探索，都经历了持续研究、逐步完善的阶段，为优化布局基本农⽥、⾼效集约利⽤耕地资源、⾼质提升耕地资源质量提供了完备的制度指导和实践经验，也为我国实现农业现代化和乡村振兴，确保国家粮⻝安全和重要农产品⽣产能⼒的提升提供了重要⽀撑。 加强耕地保护和改进占补平衡是⻓期贯彻落实习近平总书记关于耕地保护和粮⻝安全重要指示的关键。由于我国地域宽⼴，地理条件复杂多样，可耕地后备资源区域分布差异显著，为适应经济的发展和推进城乡⼀体化进程，补充耕地项⽬⽆论从政策管理体系还是国家、各省的实践探索，都经历了持续研究、逐步完善的阶段，为优化布局基本农⽥、⾼效集约利⽤耕地资源、⾼质提升耕地资源质量提供了完备的制度指导和实践经验，也为我国实现农业现代化和乡村振兴，确保国家粮⻝安全和重要农产品⽣产能⼒的提升提供了重要⽀撑。 1.补充耕地项⽬定义 补充耕地项⽬，是指为落实国家关于耕地占补平衡的要求，依据国⼟空间规划和相关专项规划，通过⼯程措施新增耕地（⽔⽥、⽔浇地、旱地），并产⽣补充耕地指标的⼟地整治项⽬。主要包括： （1）将农⽤地中的⾮耕地、未利⽤地以及建设⽤地开垦为⽔⽥、旱地、⽔浇地的新增耕地项⽬； （2）将耕地中的旱地、⽔浇地改造为⽔⽥，以及耕地地类未变化仅提升耕地质量的提质改造项⽬。 本研究报告项下的补充耕地项⽬即包括上述内容和类别，其他产⽣补充耕地指标的⼟地综合整治项⽬或含补充耕地项⽬的乡村振兴复合型项⽬的相关程序、关键要素亦可参考本研究报告中的相关部分。 2.发展历程 “耕地占补平衡”制度作为实现耕地保护和发展⽤地保障的有效办法，⾃实施以来，取得了显著成效，不仅在⼀定程度上抑制了耕地的减少，还提⾼了建设⽤地集约利⽤效率，“耕地占补平衡”制度的发展历程也就为补充耕地项⽬的发展研究提供了可寻轨迹。 从1997年实施耕地占补平衡政策⾄今，耕地占补平衡政策⽬标也经历了⼏次重⼤改⾰和调整，由最初注重数量保护演化⾄数量质量平衡，再到现在数量、质量与⽣态“三位⼀体”。 注重数量保护的起步阶段(1997⼀2003年) 1997年《关于进⼀步加强⼟地管理切实保护耕地的通知》提出耕地总量动态平衡，耕地占补平衡制度正式发布；1998年《中共⼈⺠共和国⼟地管理法》占⽤耕地补偿制度正式确⽴，这标志我国耕地占补平衡政策基本形成；1999年《国⼟资源部关于切实做好耕地占补平衡⼯作的通知》国⼟资源部将“占⼀补⼀”的制度列⼊其中； 求，占⽤耕地与补充耕地要数量和质量相对应，可以根据不同情况，有条件的地区实⾏先补后占，尽量在本地区完成耕地补充，条件不够难以在本地区完成的经申请后可以在省域内进⾏易地补充。 由此可⻅，各省基本上实现了耕地占补数量平衡，耕地总量保持不变。 数量质量相结合的发展阶段(2004⼀2012年) 2004年《省级政府耕地保护责任⽬标考核办法》国务院办公厅将强调补充耕地的数量和质量相匹配写⼊该⽂件，开始实⾏等级化措施；2006年《耕地占补平衡考核办法》就制度评价机制进⼀步完善，落实耕地占补平衡考核机制，强调主体责任；2008年《国⼟资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》强调未经国务院批准，耕地占补平衡制度在省内实施，不得跨省