使低收入国家债务可持续性框架符合目的（英）

政策研究工作文件10602使低收入国家债务可持续性框架符合目的Indermit Gill Brian Pinto发展经济学副主席首席经济学家兼高级副总裁办公室 2023 年 11 月授权公开披露授权公开披露 政策研究工作文件系列传播了正在进行的工作结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的目标是快速得出发现，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者的姓名，应相应地引用。本文表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行 / 世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或它们所代表的政府的观点。Abstract世界银行和国际货币基金组织使用低收入国家债务可持续性框架评估约 75 个中低收入发展中国家主权债务的可持续性。逾期未予审查，本文件建议将其替换，原因有三。首先，它是在官方优惠外债实际上是公共债务的代名词时设计的。然而，在过去十年中，低收入国家债务可持续性框架国家的边际借款成本越来越多地由国内和外债市场确定。这使得该框架在很大程度上过时了。第二，框架主要侧重于外债，但框架国家的发展成果与整体公共债务更密切相关。世界银行 — — 更重要的是国际货币基金组织 — — 的使命是提高增长、稳定和生活水平。因此，公共债务应该是修订后的低收入国家的主要焦点。国家债务可持续性框架。第三，框架内各国的因果关系从财政赤字流向经常账户赤字，而不是相反，公共部分占外债总额的大部分。在这种情况下，将重点放在外债困境上，就等于解决了累积的经常账户赤字，而不是根本原因 ： 财政赤字或政府投资与储蓄之间的差距。埃塞俄比亚、加纳和赞比亚的经验说明了这些论点。本文提出了一个基于名义公共债务及其动态的框架，并辅以对国际流动性的全面分析。放弃低收入国家债务可持续性框架在短期内很可能是破坏性的。然而，另一种选择会更糟糕 ： 保留一个过时的框架，该框架未能预见公共债务危机，与可持续发展目标的一致性也很差。本文是首席经济学家兼高级副总裁，发展经济学副主席办公室的产物。这是世界银行为开放其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作文件也在 http: / / www 上发布。世界银行。org / prwp.作者可以在 igill @ worldba 联系。org 和 bpito1954 @ gmail 。.由研究支持团队制作政策研究工作文件 10602 使低收入国家债务可持续性框架符合目的Indermit Gill 和 Brian Pinto11 Idermit Gill 是世界银行的首席经济学家，Bria Pito 是顾问。我们感谢 Lca Badiera，Aart Kray，Sadeep Mahaja 在 2023 年 5 月 31 日在世界银行举行的研讨会上担任讨论者，并感谢 Adam Lerric 对早期草案的有益评论。我们还从与 Norma Loayza 的讨论中受益。本文的观点完全是我们自己的观点，不应归因于世界银行或其执行董事会。 21. Introduction我们研究了改革低收入国家债务可持续性框架 （ 以下简称 LIC DSF ） 的 “为什么 ” 和“ 如何 ”，这是世界银行集团和国际货币基金组织用于评估约 75 个中低收入发展中国家债务可持续性的分析结构。LIC DSF 在通知银行和基金的非优惠借款限额以及通过 IDA 基于绩效的分配系统 （ PBAS ） 的援助分配方面也发挥着至关重要的作用。2017 年对 LIC DSF 进行了审查 ， 以确保更好地了解 LIC DSF 国家在快速变化的融资环境中的新债务脆弱性。但是 ， 它对与公共和公共担保 （ PPG ） 外债及其现值 （ PV ） 相关的债务困境的压倒性关注保持不变 - 五个困境指标中有四个与 PPG 外债有关。这一单一事实使 LIC DSF 在很大程度上过时了。当它最初在 2005 年左右实施时，私人外债几乎不存在，公共债务或多或少是 PPG 外债的代名词。后者又与官方债权人的优惠外部借款相吻合，因为商业公共借款微不足道，有理由将重点放在 PPG 外债及其 PV 上。然而，许多 LIC DSF 国家的公共部门几年来已经可以从国际和国内资本市场获得商业借款。因此，借贷的边际成本越来越多地由市场或像中国这样的新贷款人决定，而不是由传统的官方债权人决定。即使是不在国际上发行债券的较贫穷国家，也以商业条件在国内以当地货币借款。除了改变的融资格局外，还有两个原因可以取代当前的 LIC DSF 。首先，它与可持续发展目标 （ SDGs ） 不一致。发展成果在两个方面与整体公共债务有关，而不仅仅与 PPG 外债有关 ： （ i ） 通过公共支出的质量，数量和构成以及如何筹集资金 ，无论是通过税收，（ 外部 / 国内 ） 债务还是通货膨胀 ； （ ii ） 由于缺乏运作良好的主权债务重组安排，需要避免公共债务危机使进展倒退多年。第二个原因是宏观经济逻辑。在大多数 LIC DSF 国家，财政或公共部门赤字是经常账户赤字的主要决定因素，而经常账户赤字又是外债动态的主要决定因素。财政赤字是公共债务动态的主要决定因素。随着财政失衡蔓延到 CAD，公共债务动态推动外债动态，而不是相反。因此 ， 改革的 “原因 ” 很简单 ： 变化的融资格局 ， 宏观经济逻辑以及对与可持续发展目标更好地保持一致的债务可持续性框架的需求 ， 都要求对 LIC DSF 进行全面改革。关于 “如何 ”，我们主张将重点转移到名义公共债务 （ 相对于其现值 ） 及其动态上，这是基于基本财政赤字与 GDP 之比 （ pd ） 的标准框架以及实际利率与 GDP 实际增长率 （ r - g ） 之间的差异。这种方法提供了关于潜在危机的明确警告，这是 LIC DSF 做得不好的事情，当公共债务与 GDP 的比率处于不可持续的轨道上时，它提醒我们。例如，如果 LIC DSF 国家的政府债务与 GDP 的比率 （ d ） 为 40 ％，pd 为 5 ％，（ r - g ） 为 5 个百分点，这告诉我们 d 将至少增长 7 个百分点一年，因此债务动态是不可持续的。但警告说，在没有果断的纠正措施的情况下，这两种可能性都是不同的。在当前的金融环境中，这一点至关重要 ： LIC DSF 需要及时提供有关.2对于具有技术头脑的人 ， 给出连续时间内 d 路径的方程为푑. 3即将发生的危机是基于对公共债务动态的评估 ， 因为预防的成本远低于治愈的成本。该段中的数字是基于国际货币基金组织 (2015 年) 赞比亚债务可持续性分析 (DSA) 的数据，该数据将赞比亚评为外债困境风险中等，但整体公共债务动态为可持续。重新将数据集中在 d，pd 和 （ r - g ） 上，ADF Lab （ 2016 ） 将公共债务动态描述为 “绝对不可持续 ”，市场信号证实了这一点 ： 2014 年 4 月发行的赞比亚 10 年期 8.625 ％ 欧洲债券的二级市场收益率当时接近 16 ％ 。经验还表明，危机的种子会在几年内播下，尽管债务违约可能会传达出明显的不连续性。这使得预警至关重要。由于 LIC DSF 国家的债务结构现在类似于新兴市场国家 （ EMs ），因此对公共债务动态的检查需要辅之以对国际流动性 （ 外汇储备充足性 ） 的透彻分析，对市场信号的评估贬值和违约风险，以及对私营部门资产负债表中的风险进行监控。我们以加纳 ， 埃塞俄比亚和赞比亚的经验来说明 LIC DSF 的过时和理想的改革方向 ， 这些国家现在正处于公共债务危机中。此外 ， 越来越多的 LIC DSF 国家一直在努力应对在 COVID - 19 大流行之前公共债务可持续性的大幅恶化 ， 但 LIC DSF 却没有预料到这一点。下一节显示，LIC DSF 是一个具体的分析框架，适用于重债穷国倡议之前和重债穷国倡议之后的时代。当特定框架的设计目的不再适用时，它就有可能过时。原则上，解决方案是废弃框架并采用新框架。在实践中，框架可能会在制度上更大的背景下根深蒂固，导致框架超出其最初的目的。用约翰 · 梅纳德 · 凯恩斯的话来说，问题可能不在于开发一个新的框架，而在于逃避旧的框架。摆脱当前的 LIC DSF 既不简单也不无成本。但坚持这样做的代价更高，因为它既无助于评估债务可持续性，也无助于支持经济发展。本文的其余部分组织如下。第 2 节提供了 LIC DSF 的简要历史。第 3 节讨论了它的过时，并勾勒出具有理想属性的替代方案。第 4 节讨论了 LIC DSF 的 2017 年修订版，而第 5 节认为它远远没有达到所谓的 “重大改革 ” 。第 6 节表明，即使一个人只是一个不关心发展的外部债权人，也需要将公共债务及其动态放在首位。第 7 节评估了外部和公共部门 DSA 的 LIC DSF 模板。它表明了这样一种想法，即债务可持续性本身不应成为目的，而应是借鉴埃塞俄比亚经验的发展平台。它还讨论了赞比亚在 2017 年 “发现 ” 了高水平的私人外债，并得出结论认为，赞比亚案只会加强对新的 LIC DSF 的需求。第 8 节最后总结了建议。2. LIC DSF 简史2005 年 4 月引入了 LIC DSF，以对 LIC 进行公共和外债可持续性分析。同年，通过了《多边债务减免倡议》 （ MDRI ），根据该倡议，货币基金组织，国际开发协会，非洲开发基金 （ AfDF ） 和美洲开发银行 （ IADB ） 同意注销其 100 ％ 的债权。根据增强的重债穷国倡议 （ HIPC ），已经达到或最终将达到完成点的国家。 4在 2017 年修订 LIC DSF （ IMF 2017 ） 后更新的 IMF 网站指出，LIC DSF 的目标是 “指导低收入国家的借款决策，使其对资金的需求与其当前和未来的偿债能力相匹配，适合其具体情况。它将低收入国家的双重挑战定义为 “实现其发展目标，包括可持续发展目标，同时确保其外债保持可持续。“3.这提出了两个问题 ： 第一，谁是 LIC DSF 国家的主要借款人 ； 第二，借入的资源与可持续发展目标之间有什么联系 ？ 答案是，政府和国有企业是主要借款人，与发展的联系是通过人类发展的公共支出 - 教育 ，卫生和社会福利 - 以及以减贫和私营部门为目标的基础设施带动增长。由于公共部门是主要借款者，目标是经济发展，因此主要变量应该是公共债务而不是外债。外债是向非居民借款的存量，主要是过去经常账户赤字的组成部分。 4 在重债穷国倡议之前和之后不久，低收入国家的公共部门几乎完全从多边和双边官方债权人借款，国内借款很少。因此，关注外债的可持续性是有意义的，特别是在私营部门不太可能对外借款的情况下 — — 这一点在今天基本上仍然是正确的 (下文讨论的赞比亚是一个例外) 。因此，外债和公共债务或多或少是同义词，外债的大部分欠官方债权人。但这种情况在 2017 年之前就开始发生巨大变化，国际货币基金组织网站承认这一点。报告指出，2017 年的修订是为了 “确保 DSF 仍然适合 LIC 面临的快速变化的融资格局，并进一步改善对债务脆弱性的见解 ” 。然而，该网站坚持认为 ： “鉴于官方债权人和捐助者在向这些国家提供新的发展资源方面的核心作用，该框架同时为其贷款和赠款分配决定提供指导，以确保向低收入国家提供资源符合其长期债务可持续性和实现可持续发展目标的进展。该网站进一步指出 ： “鉴于特许权是为低收入国家融资的一个重要因素，模板中使用的债务概念侧重于债务的现值 （ PV ） 。. "特许权很重要，因为 LIC DSF 国家贫穷，国内储蓄不足，需要外部资金才能在国内进行关键投资。从官方来源借款意味着相对于市场的储蓄，这证明了使用债务 PV 的合理性。计算债务的优惠程度或其 “赠款要素 ” 是承认官方捐助者努力的一种方式。但这种 “融资格局 ” 在 2017 年开始发生良好变化，公共部门从外部和国内市场借款的重要性日益增加。市场开始越来越多地定义 LIC DSF 国家的边际借款成本。折扣率的问题The profusion of borrowin