在健康税收之后打开经验

本说明的目的是为政策制定者提供健康税的收入潜力概述，包括税率的提高和税收结构的改革。它是一系列知识笔记中的一个，这些知识笔记回应了围绕健康税和健康税改革期间提出的关键问题的具体问题。授权公开披露 SUMMARY 对烟草，酒精和含糖饮料（SSB）引入，改革和增加健康税可以产生有意义的税收收入增加，同时随着时间的推移改善健康结果。使用一个新的健康税收数据库，利用公开来源以及国家数据，我们的分析表明，烟草和酒精消费税产生的税收平均分别占GDP的0.6％和0.3％。SSB税产生的收入明显少于烟草和酒精。 各国之间的卫生税收收入差异很大，受税收设计，包括税收结构和税率、税收管理和基准消费水平的影响。然而，高收入国家和低收入和中等收入国家之间没有显著差异，突出了卫生税对所有国家的有用性和重要性。 卫生税的改革，包括改革税收结构和提高税率，可以迅速促进收入的大幅增加。增税可以长期持续，长期产生额外的税收收入。即使对于税率相对较高的国家，当这些税率定期提高时，增税仍然会带来税收收入的增加。 卫生税是有效的，因为它们相对容易实施，可以快速产生收入，并且对一般经济活动的扭曲有限。一旦考虑到减少消费，减少医疗费用和提高劳动生产率的长期行为效应，健康税也将在财政上进步。由于卫生税而由一般收入增加资助的支出可以进一步增加卫生税的逐步分配影响。 为什么关注健康税？ 健康税是适用于产生负外部性和内部性的产品的消费税，最常见的是烟草、酒精和SSB.2负外部性是指整个社会，包括这些产品的非使用者所产生的成本。烟草和酒精的高税收可以合理化，以降低外部化的成本(例如Procedre、医疗费用、二手烟、道路交通事故和家庭暴力)。负内在性是用户由于不完善的信息，当前偏见和/或成瘾而导致的时间不一致的偏好而承担的未内在化成本。考虑到内部因素，对烟草和酒精征收更高的税收也是合理的：它们阻止人们开始吸烟和饮酒，特别是在年轻的时候，并且将价格提高到。授权公开披露 考虑到对危害的低估和以后生活中戒烟的困难。在SSB征税的情况下，负内在性有助于提出有力的理由。越来越多的文献通过显示SSB的消费产生的显著负内在性来支持对SSB征税(参见Alcott等人，2019a；Alcott等人，2019b；Gertler等人，2021)。 卫生税因其相对易于引入，易于管理和快速创收潜力而成为政府的有效创收工具与其他间接税相比，健康税对更广泛的经济活动的扭曲程度也较小，一旦考虑到降低医疗保健成本和提高劳动生产率，就会发现健康税的增加是渐进的。 财务以及在国家/地区参与期间与GTP共享的数据。该数据库包括按产品和国家划分的所有健康税收收入，以及历史时间序列数据。目前，该数据库包括88个国家/地区的数据。附录A中列出了国家/地区和数据源，并指出了每个国家/地区的数据可用产品。5除非另有说明，否则本知识说明中对税收收入的所有引用均来自此数据库。有关用于解释收入数据的各种度量的讨论，请参阅方框1。 然而，正如任何税制改革一样，正在考虑征收卫生税的政策制定者往往会对其有效性提出反驳意见，包括其对收入影响的幅度、浮力和可持续性。 卫生税在设计和实施良好时最有效；设计和实施不当的卫生税可能不会导致决策者期望的收入增加和健康改善。本说明旨在审查政策制定过程中可能出现的与收入相关的问题，并提供证据支持制定精心设计和实施的健康税。在这样做的过程中，该说明揭示了卫生税收收入的规模和浮力背后的因素，并分析了为什么一些国家的这些收入高于其他国家。这是通过在政策传导机制的背景下评估税收结构和税率对收入的影响来完成的。3在本说明中，我们还涉及更广泛的关键考虑因素，包括税收管理，分配影响，收入的长期可持续性以及在更广泛的税收改革背景下的消费税收入。国家实例和经验数据用于回答决策者和从业人员，特别是财政部和税务机关最常提出的问题。本政策说明的目的不是考虑卫生税收政策设计中的最佳做法。 我们对 健康税收入的大增？ 虽然产品和国家之间的幅度差异很大，但有一点是明确的-健康税产生了有意义的收入。2019年，烟草和酒精税平均产生的收入为分别占GDP的0.6％和0.3％（参见图1和图2以及附录A中的表A1）。2019年被用作最近的一年进行比较，因为2020年和2021年的税收收入数据由于COVID-19大流行而大幅波动，而2022年的数据还没有广泛获得(关于大流行对几个国家收入的影响的审查见方框2)。在这个样本中，高收入国家（HIC）和低收入和中等收入国家（LMIC）的收入之间没有显著差异。在HIC和LMIC（40和41个国家），烟草收入平均分别占GDP的0.6％和0.5％，酒精收入平均。 世界银行(2018;2020年)、世界卫生组织(2017年;2021a;2023年)和国际货币基金组织(Petit和Nagy,2016年;Petit等人,2021年)等国际组织公布的最佳做法已经达成广泛共识。 关于数据和方法的说明：到目前为止，卫生税收数据没有一致的资源，不同的来源涵盖狭窄的国家或产品范围，或者不包括历史数据。4本知识笔记借鉴了正在开发的新资源。 HIC和LMIC（40和38个国家）的收入为0.3％。在76个国家中，有48个国家（63％）的烟草收入超过了酒精，2019年这两种商品均可获得税收。 在编写本说明期间，世界银行全球税务计划（GTP）已开始收集和标准化二级来源的收入数据，并用国家来源的数据补充这些数据，包括 在大多数情况下，SSB税产生的收入明显少于烟草和酒精税。实施SSB税的国家越来越少，6结果，收入数据仅适用于23个国家。许多可获得数据的国家将SSB税与更广泛的非酒精饮料税一起应用，平均占GDP的0.07%，最高为GDP的0.19%。收入的较低幅度是由于相对较低的税率，更有弹性的需求价格弹性， 结构。范围是指包含或不包含在税收中的特定产品。4其中包括经合组织全球收入统计数据库、欧盟委员会在欧洲的税收数据库和世界卫生组织关于全球烟草流行的报告。5该数据库可供世界银行工作人员使用，但由于某些国家数据的机密性而未在公共论坛上发布。此外，许多数据可以从附录A中列出的来源轻松访问。6世界卫生组织（2021a;2018）报告说，168个和155个国家分别征收烟草和啤酒消费税，而94个国家的SSB消费税，其中20个仅适用于SSB，其余适用于非酒精饮料，也适用于SSB（世界银行，2023b）。 通常税收范围狭窄，7以及产生更多供应方反应的税收结构-尽管这些将在后面更详细地讨论。 方框1//衡量和解释税收收入指标 在几个具有不同特征的国家中，健康税收收入是一个非常大的贡献者一些小国的烟草和酒精收入相对较高，平均分别占GDP的1.0%和0.7%，远高于全球平均水平。8这并不意外，因为小国往往会产生相对较高的间接税收入。9在许多小岛屿国家，健康税收入份额甚至更高。例如，烟草收入占瑙鲁GDP的3.4％10酒精收入占塞舌尔国内生产总值的1.8%。在瑙鲁，由于能力有限和经济活动范围狭窄，这可能源于衡量GDP的挑战（见IMF，2022）。结合其第一产业的波动，跟踪经济活动的变化变得更加困难。在塞舌尔，这可能是由于国内消费水平很高所致(Perdix等人。，1999)补充了来自非常大的旅游部门的消费。11总税收收入较低的国家，烟草或酒精消费税在总税收收入中的份额也可能相对较高(见方框1)。 测量和解释健康税收收入数据具有挑战性，没有一个单一的指标可以说明整个故事。消费税收入通常以GDP的百分比表示，但是，当考虑诸如健康税之类的较窄总量时，诸如税收收入份额之类的其他分母可能非常有用，因为它控制了税收的相对规模。总收入（包括非税收入）的份额也可能在由于类似原因而拥有大量非税收入（如资源使用费或社会保障缴款）的国家中有用。世界银行世界发展指标的数据被用作国内生产总值、税收收入和总收入数据的标准化来源。 印度尼西亚和卢森堡强调了如何将这些指标一起用于解释卫生税收收入的规模（表B1）。烟草税收占GDP的百分比在这两个国家是相同的，但是烟草税收占总税收和总收入的份额比卢森堡大得多（分别为2.9倍和3.5倍）。印度尼西亚的烟草税收占总收入的比例是世界上最高的，主要是由于总税收和总收入与GDP的比率非常低。这凸显了在分析或比较国家之间，甚至随着时间的推移，在分析或比较健康税收收入时，需要考虑多个指标。 是什么决定了健康税收入的幅度？ 精心设计和管理的税收政策有助于提高税收收入这些例子表明，较高的税率和较高的使用水平是高收入的主要原因，但这并未明确考虑税收结构和税收管理。例如，柬埔寨和菲律宾的税收结构截然不同，柬埔寨在供应链早期实施从价税（与越南的税收结构相同），而菲律宾实施最佳实践统一特定税。此外，薄弱的税收管理可能导致收入减少或下降。在南非，尽管吸烟率相似，税率和税收结构相似，但税收管理的恶化导致税收收入与菲律宾相比相对较低。这些示例将在随后的部分中详细讨论。 10瑙鲁还有一个特点，即消费税在法律上是进口税。然而，它被征收为每1000支380美元的特定税（WHO，2021a），这种税收结构几乎从未对进口关税进行观察，几乎总是作为消费税。此外，该税率大大高于几乎所有其他进口关税。由于卷烟不是在瑙鲁制造的，而且不太可能在瑙鲁制造，因此为简单起见，消费税是通过进口税制度有效实施的。虽然在法律上可能是进口税，但在其他方面，它是消费税，我们也这样对待。 112019年的年游客人数为428,000，而同年的人口为97,625（世界银行，世界发展指标）。 方框2 / /COVID - 19大流行期间的健康税收收入 新冠肺炎疫情造成了二战以来最大的经济冲击之一，对许多国家的税收产生了显著影响。例如，2020年，有数据可查的105个国家中有97个国家的税收总额实际下降，平均下降10.1%。相比之下，2019年105个国家中只有31个国家的税收收入实际下降，平均下降3.5%。此外，由于许多国家的GDP大幅下降，比较2020年税收收入占GDP的百分比也存在偏差。消费税收入尤其受到影响，由于供应链中断、消费模式改变，一些地方甚至暂时禁止销售，导致消费税收入下降。 消费税收入的下降不是异质的，不同的国家和产品经历了不同的趋势。一些国家对烟草和/或酒精实施了临时销售禁令，这对税收收入产生了很大影响。1南非是最突出的国家之一，烟草销售禁令持续了大约5个月(Filby等人。，2022)，以及三个单独的酒精销售禁令，总共持续约5个月(Barro等人。，2023年）。与2019/20年相比，2020/21年烟酒消费税收入实际分别下降50.2%和30.6%。相比之下，总税收收入和增值税分别下降了11.0％和7.8％，突显了销售禁令对税收收入的巨大影响。酒精收入迅速恢复，超过了大流行前的水平，但是烟草收入没有，而且仍然大大低于大流行前的水平（见方框3）。该禁令无意中使在禁令之前不成比例地参与非法市场的制造商受益，并可能进一步巩固已经很大的非法卷烟市场（Filby等人。，2022年；范德泽等人。，2023年）。 在英国，啤酒销售和税收收入在2020年初大幅下降，在今年前五个月保持在低水平，但在2021年初之前出现了一定程度的恢复（HMRC，2022c）（图B2）。12020年，啤酒销售和税收收入分别下降了13.2％和13.6％，但仍低于2021年的2019年基准。销售和消费税收入的变化与英国的封锁限制密切相关，英国的封锁限制限制了酒精的消费，因为餐馆，酒吧和其他出售啤酒供内部消费的场所关闭。1另一方面，同期卷烟的通关和税收收入受到的影响最小，销售额和税收收入在2020年分别增长了0.1％和7.3％（HMRC，2022a）。 图B2：2016 - 2022年英国啤酒月度消费税收入 特定税和混合税制通常会导致比从价税更高的税收收入。卫生税收数据库的数据显示，在实行特定和混合制的28个国家和43个国家中，烟草税收平均占GDP的比重分别为0.6%和0.7%，而在仅实行从价税的10个国家中，烟草税收平均仅占GDP的0.2%。12税收结