如何改善国家治理体系的运用？

问题 51 • 2023 如何改善国家治理体系的运用？ 由何塞·路易斯·西奎亚（Jose Luis Syquia） 引言：国家体系的应用——它发生了什么？ 无论资金来源（即，是否来自国家预算或发展援助）。1尽管对“国家体系”这一术语的理解各异，但《巴黎援助有效性宣言》提供了以下广泛的观点：“国家体系和程序通常包括，但不仅限于，公共财务管理（PFM）、会计、审计、采购、绩效框架和监测等国家安排和程序。”2 认识到在公共服务提供中强大治理机构和系统的重要性，本简报回顾了发展伙伴在履行其承诺以利用国家治理系统确保发展援助有效性方面的进展。本简报将首先回顾发展伙伴在其各自项目中履行使用国家系统承诺的情况，并确定他们在履行此类承诺时面临的特定挑战。在确定和分析这些挑战的根本原因后，本简报将随后提出发展伙伴及其政府对应方可以采取的步骤来解决根本问题，并推进他们在使用国家治理系统方面的各自承诺。 罗马、巴黎和阿克拉达成的援助有效性承诺要求增加使用伙伴国系统，尤其是关于公共财务管理系统（脚注1）。亚的斯亚贝巴关于发展融资的行动议程（2015年）呼吁提供更多和更好的官方发展援助（ODA），这些援助与国家发展目标和目标一致，并符合国家预算分配流程。3《亚洲开发银行（ADB）加强治理和机构能力的运营计划》，在其实施2030年战略（优先事项6的运营计划）下，表达了ADB增加的承诺 关于咨询、意见和建议，请联系本治理简报的作者，Jose Luis Syquia，公共管理专家，公共部门管理与治理司办公室，电子邮箱：jsyquia@adb.org 或电话：+63 2 8632 5453。往期问题请参阅治理简报可以访问http://www.adb.org/ publications/series/ governance-briefs。 使用国家体系可以为发展中国家提供激励和动力，以加强其能力和绩效，提升国内问责机制，并提高公共支出的有效性。 该借款国支持其操作的安全和受托方面的体系——也就是说，项目的财务、采购、环境和社交实施方面的方面。6本简报重点关注了ADB2015年论文（脚注5）中确定的该国系统的前两个领域：公共财政管理（PFM）和采购。 关于在提供公共部门运作中使用国家体系（UCS），该报告还承认UCS可能减少项目实施中的延误，降低交易成本，提高国家所有权，并加强服务提供机构和体系。4 2015年2月，亚洲开发银行发布了推广国家体系在使用。 ADB的运营：一种系统方法 尽管广泛认可UCS在提供援助方面的重要性，以及过去20年来它所受到的广泛关注，发展中国家对公共财政管理（PFM）和采购系统的依赖并没有实质性进展，尤其是当排除主权预算支持时。全球有效发展合作伙伴关系（GPEDC）2019年的报告，该报告追踪了实现可持续发展议程2030年目标下的有效性原则的进展，显示过去几年开发伙伴使用国家公共财政管理系统（包括采购）的进展缓慢（图1）。7 h，其中它宣布其在运营中加强和推广UCS的承诺。该论文强调了UCS的好处，这些好处也在《2030年战略重点6运营计划》中提到，并指出加强ADB发展中国家（DMCs）的机构和制度可以导致服务交付和可持续发展的改善。5它还确定了实现可持续影响开发的核心国家体系领域：公共财务管理、采购和环境社会保障（强迫迁徙和原住民）（注释5）。这与世界银行的“利用国家体系”定义相似，其中涉及到对国家体系的依赖： 所有的发展伙伴都将对一个国家财务管理职能的评估视为 决定使用国别系统时的一个首要事项。8尽管每个发展伙伴可能都有自己的评估要求和目标，但经济合作与发展组织（OECD）报告称，其中很大一部分使用协调一致的工具，如公共支出和财务管理评估（PEFA）和采购系统评估方法（MAPS），并且它们都评估预算编制和分类系统，只有少数关注国库、预算执行和会计系统（脚注8）。国家系统评估工具的突出性和焦点领域的共性可能让人认为，加强法律和制度框架、改进流程和建设能力的措施将有利于发展伙伴，从而增加他们对国家政府系统的依赖。事实上，鉴于迄今为止进行的国家评估数量以及发展伙伴提供的各种技术援助以帮助 发展中国家加强其公共财政管理（PFM）和采购系统，可能会预期相比GPEDC报告的比率，对国家系统的依赖程度更高。 很遗憾，情况似乎并非如此。世界银行近期在卫生领域的调查显示，公共财政管理（PFM）能力与通过政府系统调配资金意愿之间的实际关系尚不明确，且并非总是由PFM系统的优势所驱动（脚注2）。图2将卫生领域发展援助通过政府系统调配的数据与国家PEFA评分相关联。相关性表明，在一些PFM能力较强的国家，发展伙伴仍然不愿意通过这些系统调配资金，反之亦然（脚注2）。换句话说，似乎没有国家系统强化措施与使用这些国家系统之间的联系，无论这些系统是否受益于官方发展援助（ODA）。 当时进行的PFM（公共财务管理）绩效研究表明，PFM绩效往往随着国家收入水平的提升而提高（图3）。分析还就采购问题得出相同结论，因为当时基于PEFA相关采购指标（PI-19）的全球采购风险评估显示，采购绩效（平均采购得分）随着国家收入的提高而提高，从全球低收入国家（LICs）的平均2.19分提高到UMICs（中低收入国家）的2.65分（注释5）。9 亚洲开发银行（ADB）于2015年发表的关于促进联合国千年发展目标（UCS）的论文，提出了ADB在其运营中利用国家系统的一个系统方法（注释5）。ADB在该领域还采取了其他值得注意的措施，包括使用高级指标来监控和报告其在实现UCS方面的进展，以及增强其治理风险评估方法以更好地识别和分析其发展中成员国的公共财务管理和采购系统。 从PEFA收集到的关于公共财政管理（PFM）绩效的发现似乎在理论上支持了关注UMICs（中低收入国家）。然而，GPEDC2019年进展报告揭示了以下两点：（i）发展中国家伙伴的平均统一信贷服务（UCS）在全球范围内对于中低收入国家（LMICs）的增长尤为显著，而非UMICs（图4）；（ii）这种增长似乎在很大程度上反映了更依赖于贷款来实施发展合作，尤其是自向公共部门（以贷款形式而非赠款）的拨款份额从低收入国家（LICs）的30%上升到中低收入国家（LMICs）的74%以来（注释7）。 亚洲开发银行2015年关于促进国家系统使用的论文 在ADB 2015年关于促进UCS的论文中，该方法的研究起点是对中等偏上收入国家（UMICs）的考虑，因为预期UMICs通常拥有更高的制度能力和运行良好的国家体系，因此预期与较低的信托风险相关（脚注5）。该方法的计划范围似乎合理，因为对全球PEFA评分（作为代理变量）的分析表明： 其他因素似乎也对这一趋势产生了影响，例如存在一些被分类为最不发达国家和地区或高收入国家（HICs），但仍然面临公共财政管理能力（PFM）挑战的小岛屿发展中国家（SIDS）。因此，强大的公共财政管理系统并不一定导致对国家系统和收入分类的更大依赖，国家收入分类本身并不是发展合作伙伴对国家系统依赖的可靠决定因素。实际上，尽管亚洲开发银行（ADB）的2015年论文重点关注最不发达国家和地区，但它仍然承认在它们之间仍存在变化的评级风险，一些最不发达国家和地区比其他地区面临更高的信托和治理风险，因此不适合作为统一资金管理（UCS）的候选人。它还呼吁为每个发展中国家量身定制具体方法，与国家制度和能力的优势一致，并符合其在ADB运营中使用其制度的需求（注5）。 ADB的2015年论文还反映了几点从世界银行早期试点联合国采购规范（UCS）的努力中学到的教训，例如世界银行在确定国家制度等效性和可接受性时使用的方法的局限性。它还在ADB的操作中引用了以下观察（注释5）： ••关于亚洲开发银行（ADB）国家财政管理系统（PFM）的使用运营比率从2012年的70%下降到67%在2013年。国家公共财务管理和采购的使用六個UMICs（城市與區域綜合發展中心）的體系差異很大受论文覆盖（即斐济、印度、印度尼西亚，）哈萨克斯坦，中华人民共和国，和斯里兰卡)，UCS（联合碳收支）极小（小于1%）在它们大多数中。•在亚洲开发银行的运营中，从2012年的48%减少至2013年的33%，国家对采购系统的使用显著减少。 备注：阴影区域对应世界银行的收入分类（人均国民总收入，2017年）：低收入为1006美元以下；中低收入为3955美元以下；中高收入为12235美元以下；高收入为12235美元以上。圆面大小与给定国家所有发展伙伴的拨款（赠款和贷款）成比例。该图还绘制了一个二次拟合（统计上显著，R-squared：0.32），显示使用国家系统和人均国民总收入之间存在正相关关系，直到（平均）国民总收入约为1752美元，之后显示使用国家系统和人均国民总收入（平均）之间存在负相关关系。计算基于80个参与2018年监测轮次的伙伴国家，这些国家有关于使用国家系统数据。来源：GPEDC。2019。参考评估使用国家公共财政管理系统的使用（指标9b）；参见GPEDC。2018。2018年国家协调员监测指南第58至61页。 加强治理风险评估 与这些观察一致，2015年的ADB 10报告提出了两项重要建议：（a）对国家系统的使用进行监控和报告。尽管自2013年以来，亚行通过其发展有效性报告监控国家财政管理和采购系统的使用（符合其对国际援助有效性宣言的承诺），但亚行2015年的报告指出，亚行需要开发一个更加系统的方法来维持改进。 就其国家评估而言，亚洲开发银行最近改进了其在国家和行业层面评估治理风险和发展机会的方法和途径。这一举措旨在提高亚洲开发银行实施指南和诊断工具的严谨性，以更好地分析国家公共财政管理和采购系统，识别使用这些系统的风险，并引入一个系统性的途径，以促进机构发展和联合采购系统。2022年，亚洲开发银行发布了员工治理评估指南 新的措施增强了在亚洲开发银行（ADB）第二个 治理和反腐败行动计划（GACAP II）背景下以及与2030年战略运营计划第6项优先任务相符的治理风险识别和定义。工作人员指南还增强了ADB治理评估的发展方法，并将其与信托风险评估区分开来。它还建立了治理评估与其他诊断工具以及ADB国家伙伴战略之间更清晰的联系。根据评估结果，现在需要制定一套综合的国家系统加强路径，以概述将加强发展中国家货币基金（DMC）的财政管理（PFM）和采购系统的关键行动。反过来，这些路径将指导ADB的国家伙伴战略，并在年度国家规划任务中受到监督。 (二）加强治理风险评估。ADB的2015年论文还指出，ADB需要在治理风险评估和管理计划中引入更多的严谨性，因为当时使用的诊断既未能识别使用国家系统的风险，也未确定能够依赖的国家公共财政管理和采购系统的维度。 对国家系统使用情况进行监控和报告 ADB通过其年度发展有效性报告对其组织绩效进行监控和报告。ADB的企业成果框架2019-2024（CRF）是其发展有效性报告的标杆。因此，CRF提供了关于ADB如何评估其企业绩效与其战略优先事项之间的良好了解。 鉴于ADB 2015年论文对系统监测进展的重要性，有理由期待ADB的CRF提供一些高级指标来指导其向UCS的进展。遗憾的是，CRF仅在运营管理层面使用以下指标：（i）使用国家采购系统的运营，以及（ii）使用政府电子采购系统的合同。11因此，鉴于这些是仅与支持减贫和包容性操作结果相关的治理相关UCS的唯一指标，人们可能会注意到缺少一个涵盖公共财政管理系统（PFM）的具体指标。因此，亚洲开发银行（ADB）有机会追求其在2015年论文中的建议——开发一种更系统的方法来监控和报告国家PFM系统的使用情况。12 关于其治理相关举措，亚洲开发银行（ADB）还在开发一个综合性的受托风险评估（IFRA）方法，该方法包括制定国家、行业和/或机构财务管理评估方法。IFRA将纳入ADB现有的国家和行业采购风险评估。13旨在确定亚洲开发银行（ADB）在为其发展中成员国（DMCs）融资项目时面临的受托风险水平，并协助确定需要加强