1 中国城市政商关系评价报告2022 中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心 作者：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬 摘要 政商关系是营商环境的核心因素。为了推进营商环境的评价和改善，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系研究中心第五次发布“中国城市政商关系评价报告”。政商关系健康指数包括两个方面：亲近指数和清白指数。本报告涵盖290个地级以上城市，包括直辖市、副省级市、省会城市和地级市，不包括自治州、盟、地区和县级市。2022年报告反映了2021年各城市的政商关系健康状况。2021年，中国城市政商关系健康指数体现了如下特点。 在城市层面，城市政商关系健康指数排列前10名的城市依次为：青岛、武汉、上海、济南、烟台、无锡、贵阳、宁波、广州和天津。11至20名的城市依次为：深圳、福州、北京、威海、杭州、成都、金华、厦门、东莞和潍坊。与去年相比，北、上、广、深的排名比之前有了一定的下降，但是仍然稳居排行榜前列。这是因为，这些国际化的一线城市，在疫情防控中面临更大的“外防输入”的压力，所以对政商关系的影响更大。从前20名的榜单看，虽然有些城市排名顺序有所变化，但是入围的城市基本稳定，只有福州和潍坊在本次排名中第一次出现，大部分城市仍然没有变化。从分值上比较，本次排名的分值普遍比去年高，说明头部城市之间的差异性在缩小。加总到全国层面，中国城市政商关系健康指数地图显示，环渤海、长三角以及珠三角大湾区的城市政商关系健康指数整体上分值较高。这说明，政商关系健康指数的分值分布仍然集中在“胡焕庸线”以东的地区。 在省份层面，上海、天津和北京分别排名第一到第三。在普通省份中，山东排名第一，浙江排名第二。整体而言，直辖市的排名高于普通省份，并且优势明显。即使是处于内陆地区的重庆市，排名也高于江苏、广东和福建等东南沿海省份。在各省份中，浙江和山东的排名保持了稳定。 在区域层面，华东地区表现最优，其次为华南地区，它们明显高于其他地区。其中，华东地区在亲近指数和清白指数的排名中也明显高于其他区域，显示其政商关系的优势。相对来说，北方地区的整体表现落后，西北和东北分值低于全国平均值，处于排名的底部区域。 在亲近指数方面，排名前20名的城市是：青岛、郑州、济南、长沙、无锡、贵阳、常州、三亚、武汉、苏州、拉萨、天津、宁波、西安、厦门、东莞、南京、金华、成都和上海。与2020年相比，有8个城市没有进入前20名，有12个城市在本年依然位列亲近指数前20名，这意味着亲近指数“第一方队”发生了较大变化。 在清白指数方面，排名前20名的城市是：烟台、上海、青岛、杭州、广州、威海、武汉、深圳、福州、北京、日照、滨州、宁波、潍坊、临沂、台州、天津、贵阳、温州和衢州。在清白指数排名中，一线城市、省会城市与中小城市平分秋色。 为了帮助各地持续改善政商关系和营商环境，我们提供了5个典型城市的案例。作为全国排名第一的青岛市，顶格统筹推进体制机制改革，利用互联网服务能力优势，以数字赋能政务服务，出台了《青岛市优化营商环境条例》，推动营商环境法治化建设，此外还围绕中小微企业成长痛点解决难题，形成了富有特色的“青岛经验”。东北城市沈阳以“一号工程”的战略定位引领营商环境优化，以“只提交一次材料”、“一网通办”等工作推动政府服务流程改革，同时通过“万人进万企”、“一联三帮”等专项活动针对性助企纾困，在东北地区形成了示范引领作用。中部城市郑州以“一网通办、一网统管”为改革抓手，从放权、管理、 2 服务三大方面重点推进，优化特色行政审批模式、着力加强法治保障、推动“一网通办”政府服务改革，致力于打造中部地区营商环境标杆城市。西南城市贵阳秉承“贵人服务”理念，持续深化“放管服”改革，依托贵商易平台、大数据招商平台等，在全方位服务企业和打造大招商格局方面因地制宜、发挥优势，为数字化时代的营商环境建设提供“贵阳样本”。西北中心城市西安，以涉企行政审批制度改革为主要抓手，优化企业全周期政务服务，实行政商交往“正负面清单”等系列措施，并利用西安作为“一带一路”重要节点的区位优势，创新跨境电商新模式，促进营商环境国际化。 我们在附录中提供了全国290个城市的政商关系健康总指数、方面指数和一级指标分值。 3 作者简介 聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系与产业发展研究中心主任，经济学院A岗特聘教授，先后入选教育部长江学者青年学者项目和国家万人计划哲学社会科学领军人才项目。他近期主要关注政企关系和数字化治理，在Review of Economics and Statistics、《中国社会科学》、《经济研究》等国内外顶级刊物上发表了几十篇学术论文。他向中央提交的多篇内参获得了党和国家领导人的重要批示。 韩冬临，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授，政治学系副主任，《世界政治研究》副主编。研究兴趣包括中国政治、政治态度和研究方法，曾在Political Studies、Chinese Journal of International Politics、Democratization、China Quarterly、Journal of Contemporary China等学术期刊发表论文多篇。 马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，兼任《公共管理与政策评论》副主编和Chinese Public Administration Review副主编。马亮在Public Management Review、Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文上百篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。 张楠迪扬，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，兼任中国行政管理学会青年理事。曾在Journal of Contemporary China、American Review of Public Administration、Australian Journal of Public Administration、《公共管理学报》、《中国行政管理》、《中国人民大学学报》、《公共行政评论》等国内外知名刊物发表多篇文章。目前主要从事中国行政体制改革、行政审批与政务服务、营商环境、地方政府治理与创新等领域的研究。 4 中国城市政商关系评价报告2022 一、引言 1、背景说明 2023年7月14日，中共中央、国务院公布了《关于促进民营经济发展壮大的意见》。《意见》明确提出：“加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，优化民营经济发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，全面构建亲清政商关系”。这表明，自十八大以来，中央持续把优化营商环境、构建亲清政商关系作为一项国家战略。特别是，《意见》第三十一条指出，“完善中国营商环境评价体系，健全政策实施效果第三方评价机制。”这表明，中央鼓励第三方机构进行营商环境评价，因为这有利于推动各地形成一种围绕营商环境进行的良性竞争。 营商环境是一个地区经济发展的总体环境。世界银行在2002年开始推行营商环境项目（The Doing Business project）评估的初衷①，是度量中小企业如何在有效的政府规制下实现生存和发展，因此营商环境的核心其实是政商关系或者政企关系。 为了推进亲清政商关系构建，同时为各地区改善营商环境提供参考，中国人民大学国家发展与战略研究院（简称人大国发院）政企关系与产业发展研究中心于2018年2月第一次发布“中国城市政商关系排行榜”，2019年和2020年连续发布了“中国城市政商关系排行榜”，三次排行榜对应的实际数据年份是2017年-2019年。从2020年开始，我们用发布年份命名报告名称。遗憾的是，受新冠疫情影响，2020年的很多城市统计数据无法及时获得，导致2021年的中国城市政商关系报告直到2022年6月底才最终确定全部内容。此后，新冠疫情导致的数据推迟问题继续出现。例如，《中国城市统计年鉴2022》直到2023年6月才公开发行，因此原定于2022年发布的中国城市政商关系指数不得不顺延到2023年8月才准备发布。尽管如此，为了保持连续性以及可读性，今年的报告仍然以2022年冠名。 除了发布年份发生变化，还有两个变化沿袭了去年报告的特色。第二个重要变化是，从2021年报告开始，报告的名称不再是“中国城市政商关系排行榜”，而是“中国城市政商关系评价报告”。改名的目的是让城市政商关系评价推动“以评促改”，而不是过度在乎或者渲染排名。因此，今年人大国发院的政商关系报告依然不再提供全国各地城市的排行榜，只提供前20名的城市作为标杆，并同时提供所有城市的政商关系总指数、亲近指数和清白指数以及对应的一级指标的分值。这样既能通过前20名树立榜样，又可以帮助每个城市找到差距，真正实现以评促改的宗旨。 第三个重要变化是，为了帮助后进地区实现追赶，进一步改善政商关系和营商环境，我们继续在今年的报告里专门增加了一节内容“中国城市政商关系典型案例”。这次我们精心挑选了青岛、沈阳、武汉、贵阳和西安五个典型城市，总结它们2021年在改善营商环境方面的先进做法。 尽管疫情耽搁了数据收集，但是疫情对于政商关系来说也是一次严峻的考验。我们今年的报告发现，北、上、广、深这些国际化的一线大城市，因为在疫情防控中面临更大的“外防输入”的压力，所以在政商关系方面受到的冲击可能更大。这直接导致了一线城市政商关系指数得分的略微下滑，相对而言，中小城市乘势而上。因此，从2020年到2021年，持续两年的新冠疫情可能正在改变一些地区的政商关系和营商环境，这一点值得格外关注，也是2022年城市政商关系评价报告的一大亮点。 ① 世界银行营商环境项目简介，网址为https://archive.doingbusiness.org/en/about-us。 5 当然，政商关系的测度和评价是一门新时代的学问，而相关的理论和方法论都还不太成熟。本报告的理论体系、评价指标和分值计算也并不完美，但我们愿意与所有关心中国城市政商关系专家学者以及各界人士，一起不断努力，使我们的报告日臻完善，为优化营商环境、构建亲清政商关系做出应有的贡献。 2、报告特色 我们注意到，近年来有许多机构都发布了中国城市营商环境报告。这些报告从不同角度对中国城市的营商环境进行了评价，可谓各有千秋。与已有的同类报告相比，人大国发院政企关系中心持续发布的城市政商评价报告（简称人大报告）具有以下特色。 第一，在研究对象上，与多数报告关注广义的城市“营商环境”不同，人大报告专注于评价“政企关系”。根据2019年国务院发布的《优化营商环境条例》，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。在实践中，几乎所有地方政府都将一些惠民便民措施列入营商环境的范围，例如在线办理社保和领取养老金服务，这导致营商环境在某种程度上成为涵盖民生服务和企业经营环境的代名词。为了聚焦于营商环境的“初衷”，本报告只关注政府和企业之间的政商关系。因为政商关系是营商环境的核心内容，而且是营商环境中短期内可以改进、地方官员可以有所作为的内容。据我们所知，本报告是全国唯一对城市政商关系进行持续评价的报告。 第二，在研究框架上，人大报告是第一份从“亲”和“清”两个方面对新型政商关系进行系统评价的研究报告。2016年全国“两会”期间，习近平总书记清晰地阐述了“亲”“清”政商关系的内涵：对领导干部而言，“亲”就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展；“清”就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。习近平总书记关于亲清政商关系的重要论述，为我们测度政商关系提供