我国土地财政的演化、困局和应对

报告人：闫衍 中诚信国际信用评级有限公司董事长中国宏观经济论坛（CMF）副主席2023年4月我国土地财政的演化、困局与应对CMF宏观经济热点问题研讨会第64期 目 录二、土地财政困局与当前缺口三、弥补土地财政缺口的可行路径一、财税体制改革与土地财政演化 数据来源：Wind，中诚信国际整理改革开放以来，我国财政预算体系由“一本账”转向“四本账”，土地财政逐步成为重要部分05000010000015000020000025000030000035000040000045000019501980199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022国有资本经营收入社会保险基金收入政府性基金收入公共财政收入2014年《预算法》修订案正式确立“四本账”：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算1996年政府性基金纳入预算：《国务院关于加强预算外资金管理的决定》将13项数额较大的政府性基金纳入预算1998年土地财政快速发展：《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从下半年起全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化；土地管理法第一次修正，农地须经征地变成国有地后方能转为建设用地，确立了城市政府对土地建设的垄断权力2006年规定土地出让收支纳入政府性基金预算：2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，自2007年1月1日起将国有土地使用权出让金收入全额缴入国库，纳入地方政府性基金预算管理，支出全部通过基金预算予以安排2010年：国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》；2013年：财政部正式编制全国社会保险基金预算2007年9月：国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》一本账两本账三本账四本账1994：《预算法》出台，初步形成了公共财政基本框架；分税制改革：国有土地出让收入全部划归地方；地方政府逐步通过土地财政减轻收支压力改革开放前：统收统支阶段1980-1994：分灶吃饭、财政包干基于“放权让利”扩大了地方财力和财权，调动地方政府管理财政积极性土地相关收入逐步成为预算外资金来源之一：1980年提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费；1988年分期分批房改开始推行»改革开放以来，伴随我国由计划经济逐步转向市场经济，财政投融资体制改革持续向纵深推进，财政预算体系也由“一本账”向“四本账”转变；与此同时，土地相关收入由预算外向预算内转变，土地财政逐步形成，并创造性地衍生出一套以土地作为地方政府信用基础的制度，推动了中国工业化和城镇化的快速发展。改革开放以来，土地财政的发展与我国经济、财税体制改革密切相关 分税制改革后地方财政收支矛盾突出，地方政府逐步通过土地财政减轻压力»1994年，我国开始实行分税制改革，地方政府财权集中到中央，事权下放到地方，在一定程度上加大地方财政收支压力，当年地方财政收支比重为44.3%，较1993年78%的占比大幅下降，而财政支出压力依然不减。地方政府为弥补收支缺口，逐步通过土地财政减轻收支压力。1.02 0.57 00.20.40.60.811.20 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 1989199019911992199319941995199619971998地方财政收入地方财政支出收入/支出亿元1994年分税制改革后，地方财权事权不匹配，财政收支矛盾日益突出77.98 %44.30 %0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 197019731976197919821985198819911994199720002003200620092012201520182021地方财政收入:比重地方财政支出:比重%数据来源：Wind，中诚信国际整理 »1980年中央层面首次正式提出住宅商品化政策，揭开了住房制度改革的大幕；1998年国务院宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化；同年，土地管理法第一次修正，正式明确了国有土地有偿使用制度的内容，确立了城市政府对土地建设的垄断权力。住房制度改革、土地改革等进一步推动土地财政的快速发展。1998年实行住房分配货币化提高了土地交易活跃度-60-40-200204060800 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000 199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022本年购置土地面积（万平方米）土地购置费（亿元）土地购置面积同比（右轴）土地购置费同比（右轴）住房制度改革、土地产权制度改革等进一步推动土地财政快速发展数据来源：Wind，中诚信国际整理 GDP等经济指标曾在政绩考核中占重要比重•以经济发展为主要指标的政府绩效和官员政绩考核体系刺激了地方政府高价卖地的短期行为；•2013年底，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定不能简单把经济总量和增长速度作为干部提拔任用的唯一标准。GDP等经济指标行政效率社会管理市场监管人口和环境公共服务廉洁状况0%5%10%15%20%25%30%35%40%-40%-20%0%20%40%60%80%100%120%140%200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022土地出让收入同比增速GDP:现价:累计同比（右轴）20022007201220172022十六大十七大十八大十九大二十大注：由于历史年份土地出让收入数据的可得性有限，2011年及之前的土地出让收入由全国土地出让合同签订总价款指标代替土地市场是地方政府稳政绩的重要工具GDP等政绩考核催生地方政府融资需求扩张，助推土地金融与土地财政等连锁效应数据来源：Wind，中诚信国际整理 -20,000020,00040,00060,00080,000100,000-30-10103050709011013015020002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022土地出让收入（亿元）土地出让收入同比增速%土地出让收入管理体制改革推动土地财政进一步规范我国土地出让收入管理体制改革历程2007年土地出让收入管理制度改革后，全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，专款专用2007年2022年2014年《预算法》修订案正式明确四本账，土地出让收入预算编制和执行公开接受人大监督2014年2007年前2007年前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理2022年，原来由自然资源部门负责的土地出让收入征收工作划归税务部门，土地出让收入征收环节进一步得到规范数据来源：Wind，中诚信国际整理注：由于历史年份土地出让收入数据的可得性有限，2011年及之前的土地出让收入由全国土地出让合同签订总价款指标代替 -30-20-1001020304002000400060008000100001200014000160001800020000山西内蒙古陕西新疆江西安徽四川青海宁夏湖北黑龙江福建河北河南上海山东浙江北京贵州湖南广东广西江苏重庆辽宁甘肃海南天津云南西藏吉林一般公共预算收入一般公共预算支出一般公共预算收入增速-自然口径一般公共预算支出增速%亿元近年来地方财政压力加剧，地方政府难以主动降低对土地财政的依赖2022年仅9省一般公共预算收入正增长（未剔除留抵退税影响）-12-10-8-6-4-20240102030405060708090100陕西内蒙古新疆山西天津江西青海四川河南黑龙江广西贵州宁夏安徽河北湖北西藏甘肃山东重庆湖南云南广东福建辽宁江苏北京海南浙江吉林上海2022年财政平衡率2021年财政平衡率财政平衡率变化幅度pct%2022年近九成省份（27省）财政平衡率较上年回落数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：财政部，Wind，中诚信国际区域风险数据库土地财政逐步成为政府“第二财政”，土地财政依赖度保持高位多因素推升土地相关收入规模，占比保持较高水平、成为地方财政主要构成目前土地相关税收、土地出让收入占比较为稳定土地相关税收占一般公共预算收入的20%左右土地出让收入占政府性基金预算收入的90%左右0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000 2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年国有土地使用权出让收入土地相关税收土地税收占地方一般公共预算收入比重土地出让占地方政府性基金预算收入比重亿元注：①四本账指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算 ②三本账指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算 ③三本账占比均按2022年数据统计，四本账占比按2021年统计（2022年社保基金预算收入暂未披露）地方政府财政收入一般公共预算收入（四本账中占37%）（三本账中占58%）税收收入土地相关税收其他非税收入债务收入转移性收入政府性基金预算收入（四本账中占31%）（三本账中占40%）非税收入政府性基金收入国有土地使用权出让收入其他专项债务对应项目专项收入债务收入转移性收入国有资本经营预算收入（四本账中占1%）（三本账中占2%）社会保险基金预算收入（四本账中占31%）四本账中占7%三本账中占10%四本账中占29%三本账中占36% 数据来源：财政部，Wind，中诚信国际区域风险数据库土地财政不断强化，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%0200004000060000800001000001200000%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年国有土地使用权出让收入土地相关税收土地财政规模亿元土地出让收入约占土地财政规模（不考虑抵押融资）的八成注：①由于土地抵押融资数据不易获取，暂以土地出让收入及土地相关税收统计土地财政规模②土地相关税收包含左图五大税种78%81%81%仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%，2020年为最高值44%注：①小口径土地财政依赖度=土地出让收入/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算收入）②大口径土地财政依赖度=（土地出让收入+土地相关税收）/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算收入）55%47%44%37%0%10%20%30%40%50%60%2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年大口径土地财政依赖度小口径土地财政依赖度 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库江浙土地财政依赖度较高、京沪粤为中游水平西部和东北地区部分省份更依赖转移支付中部地区土地依赖度最高与区域发展水平大致呈“倒U型”关系0%100%200%300%400%500%600%700%800%900%0%10%20%30%40%50%60%浙江江苏贵州湖南四川湖北安徽山东重庆福建江西广西陕西海南上海河南河北吉林甘肃广东北京云南青