联邦储备银行的透明度（英）

政策简介联邦储备银行的透明度朱莉 · 安徒生山2023 年 6 月12 个地区联邦储备银行在货币政策、支付系统运营、银行监管和经济研究中发挥着至关重要的作用。这些公共福利角色由国会分配给他们，并在法规中编纂。但是，储备银行往往会囤积信息并秘密运作，使他们对国会和公众不负责任。这个简短的检查 - 提高其透明度的几个措施。国会可以要求储备银行遵守信息自由法案 (FOIA) 。1允许公众访问政府记录的法规。国会可以要求储备银行发布有关访问美联储账户和支付服务的决定。国会还可以要求储备银行回应国会议员的信息请求，无论所要求的信息是否包含在 FOIA 豁免范围内。最后，当出现有关储备银行行动的严重问题时，Cogress 可以确保进行独立调查。什么是联邦储备银行 ？联邦储备系统包括两个著名的实体 ： 理事会 （ Board of Goverors ） 和联邦公开市场委员会 （ FOMC ），后者是该系统的理事机构。相比之下，联邦储备系统的其他组成部分 — — 联邦储备银行 — — 则更为模糊。当国会在 1913 年建立联邦储备系统时，它将国家划分为 12 个地理区域，每个区域都有自己的联邦储备银行。2 储备银行在私人公司和政府实体之间的一个陌生空间中运作。尽管他们有私人股东 ，3储备银行在国会设立了公共福利角色。公共角色需要公共责任。3434 Washington 大道 4 楼 ， 弗吉尼亚州阿灵顿 ， 22201 • 703 - 993 - 4930 • www. mercatus. org本文件中提出的观点不代表 Mercatus 中心或乔治梅森大学的官方立场。 2乔治梅森大学 MERCATUS 中心联邦储备银行的公共角色是什么 ？联邦储备银行有四个公共角色 ： （ 1 ） 协助货币政策 ， （ 2 ） 向银行和其他机构提供账户和支付服务 ， （ 3 ） 监督银行和银行控股公司 ， 以及 （ 4 ） 收集数据和进行经济研究。首先 ， 根据法规 ， 五名联邦储备银行高管是联邦公开市场委员会的成员 ， 联邦公开市场委员会制定了货币政策。纽约联邦储备银行行长是常任理事国。其他储备银行行长担任轮换职务。4（ FOMC 还包括理事会的七名成员。 ）第二 ， 国会创建联邦储备银行部分是为了提高现有支付基础设施的效率。5 因此 ， 法规确立了储备银行在向商业银行提供账户和支付服务方面的作用。6今天 ， 储备银行提供货币和硬币服务 ， 支票清算服务和各种电子支付系统。7最新的产品是 FedNow ， 一个即时电子支付系统。8第三 ， 联邦储备银行监督商业银行和银行控股公司 ， 以确保它们安全运作。9尽管银行监管权力与货币监理署 ， 联邦存款保险公司和国家银行监管机构共享 ， 但储备银行的监管作用对于维持健康的银行业至关重要。最后 ， 联邦储备银行必须定期向理事会报告。10从最早的日子开始 ， 储备银行就收集经济数据并进行研究。11这些信息和研究用于制定货币政策。12 研究还为储备银行的支付和银行监管方法提供了信息。13为了让联邦储备银行负责履行这些公共福利角色 ， 国会和公众必须能够获得有关储备银行活动的信息。联邦储备银行持有哪些信息 ？并不总是清楚联邦储备银行是否在法律范围内忠实地履行其公共角色。他们经常隐瞒允许公众评估其绩效或评估利益冲突的信息。考虑以下示例。货币政策冲突2021 年 ， 新闻报道显示 ， 就在美联储调整货币政策以应对 COVID - 19 大流行之际 ， 两家联邦储备银行行长积极交易股票。14成员 3乔治梅森大学 MERCATUS 中心可以理解的是 ， 国会寻求信息 ， 使他们能够评估这些交易是否是储备银行广泛的利益冲突和自我交易的证据。参议员伊丽莎白 · 沃伦 （ D - MA ） 向所有 12 家储备银行发送了信息请求 ， 要求提供有关 “高级官员进行的股票 ， 债券和其他投资交易 ” 的信息。15 尽管确定的储备银行官员最终放弃了他们的职位 ， 但参议员沃伦没有收到联邦储备银行的回应。16 正如《纽约时报》总结的那样 ， “世界可能永远不知道两位总统在任期的最后几个月里交易了什么 ， 这一事实凸显了美联储结构的特殊性 - 以及它如何限制问责制。 ”17帐户和付款在 2021 年 ， 人们质疑为什么堪萨斯城联邦储备银行向没有保险的科罗拉多州金融科技公司 Reserve Trust Company 授予账户和支付服务 ， 但允许其他类似的请求萎靡不振。18一些人担心储备信托的账户是腐败的产物 ： 储备信托的一位董事此前曾在美联储理事会任职。19在争议中 ， 堪萨斯城联储发表了一份简短声明 ， 解释说它最初拒绝了 Reserve Trust 的帐户 ， 因为 Reserve Trust “不符合存款机构的定义 ” 。20 根据堪萨斯城联储的说法 ， “[a] 否认后 ， [Reserve Trust] 改变了其商业模式 ， 科罗拉多州银行业司重新解释了该州的法律 ， 这意味着 [Reserve Trust] 符合存款机构的定义。 ”21 然而 ， 科罗拉多州银行司表示 ， 它没有重新解释州法律。22参议员 Pat Toomey （ R - PA ） 要求提供有关堪萨斯城联储处理储备信托帐户的其他信息 ， 但他的要求基本上没有结果。23 同样 ， 公众可能永远不会知道堪萨斯城联储是否有合法理由拒绝 ， 然后再授予 Reserve Trust 访问其支付系统。242023 年 ， 当堪萨斯城联储拒绝了怀俄明州加密货币托管银行 Custodia Bank 的账户请求时 ， 有关访问联邦储备银行账户和付款的争议再次浮出水面。尽管美联储主席杰罗姆 · 鲍威尔承认托管申请 “非常优先 ” ，25堪萨斯城联储没有公开宣布或解释其决定。相反 ， 政策制定者和公众从法院文件中得知了这一决定。26后来 ， 堪萨斯城联储拒绝了对其托管决定的信息请求 ， 声称 “[r] 逃避此类信息可能会阻止请求者共享银行全面分析所需的所有信息 ， 从而对 [储备] 银行的运营产生负面影响。27如果无法获得有关特定帐户请求被拒绝的原因的信息 ， 外部观察者就无法说出帐户和付款访问决定是否一致和公平。此外 ， 如果未来的申请人无法了解既定的先例 ， 他们可能会浪费时间和资源 ， 走同样的徒劳之路。28 4乔治梅森大学 MERCATUS 中心银行监管当硅谷银行在 2023 年春季倒闭时 ， 国会和公众质疑为什么旧金山联邦储备银行的监管人员没有及早发现并纠正该银行的问题。29旧金山联储没有发表评论。拜登总统在白宫发表讲话时解释说 ， “我们必须对发生的事情以及为什么要追究责任的人负责。 ”30两党呼吁对硅谷银行的倒闭进行独立调查 ，31美国联邦储备委员会宣布 ， 监管副主席迈克尔 · 巴尔将对美联储对这家倒闭银行的监管进行调查。32 当然 ， 在失败之前 ， 副主席巴尔负责监督美联储的监管活动 ， 包括旧金山联储进行的监管。鉴于这种明显的冲突 ， 其他学者观察到副主席巴尔无法领导强有力和可信的审查。33尽管如此 ， 副主席巴尔继续进行了这项内部调查。毫不奇怪 ， 巴尔报告采取了一些措施。例如 ， 报告说储备银行工作人员 “可能缺乏治理和风险管理实践的经验 ” ， 储备银行工作人员“ 可能 ” 不适当地推迟到董事会工作人员手中 ， “[b] 预算外资源可能很重要 ” 。34对于这些问题中的每一个 ， 一个独立的调查员将更有能力进行调查和可信的意见。即使没有面临危机 ， 联邦储备银行也倾向于以其他联邦银行监管机构没有的方式囤积监管信息。例如 ， 联邦银行监管机构被要求提供一个机构间程序 ， 让银行对重大监管决定提出上诉。35联邦存款保险公司公开发布经过编辑的决定 ， 作为其上诉程序的一部分。36货币主计长办公室在其网页上发布摘要意见。37相比之下 ， 美联储不会以任何形式发布其决定。38联邦储备银行应遵守与其他联邦银行监管机构相同的透明度标准。研究活动在联邦储备银行的活动中，信息收集和研究功能似乎最不神秘。毕竟，储备银行定期发布经济数据，召开会议和分发研究论文。事实上，获取储备银行的研究材料可能是导致参议员 Pat Toomey 和其他人质疑储备银行的研究活动是否超出了美联储的法定使命。39然而 ， 储备银行的研究职能并不完全透明。 2021 年 ， 参议员图米要求提供有关储备银行与气候变化和种族正义研究有关的支出的信息。他还寻求关于他认为储备银行研究重点转移的信息。40 But the Reserve Banks were not forced. Although Senter Toomey ’ s office “repeatly asked documents on research activity from Minneapolis, San Francisco, Boston, Atlanta and Kansas City [Federal 5乔治梅森大学 MERCATUS 中心储备银行 ， 它在各个方面都空了。 ”41 再一次 ， 储备银行的保密使得很难评估它们对公共角色的遵守情况。FOIA 已经适用于联邦储备银行了吗 ？联邦储备银行有时会声称自己不受 FOIA 的约束 ， 从而避免对信息请求做出回应。 FOIA 通常要求政府机构提供对其记录的公共访问 （ 除非信息免于披露 ） 。42储备银行声称他们不是政府机构 ， 因此不受 FOIA 的约束。43 储备银行是否受 FOIA 的约束是一个法律问题 ， 法院尚未最终解决。44未来的法院可能会得出这样的结论 ， 即储备银行受制于 FOIA ， 因为它们的公共目的使它们更像政府行为者 ， 而不是私人公司。45然而 ， 通过诉讼解决这个问题将是耗时的。与此同时 ， 联邦储备银行的保密将继续。自愿联邦储备银行披露是否足够 ？联邦储备银行最近发表了一份联合声明 ， 宣布 “致力于透明度和问责制 ” 。46他们解释说 ， 尽管 “每个储备银行都有向公众提供信息的现有程序 ” ， 但“ 12 个储备银行已同意对信息请求采取共同政策 ” 。47 他们尚未发布共同政策 ， 但几乎没有理由认为自愿披露就足够了。目前 ， 大多数联邦储备银行解释说 ， 他们自愿遵循 “FOIA 精神 ” 。48至少有一个储备银行考虑诸如信息请求的 “负担 ” 以及披露是否会以某种方式“ 损害 [] 储备银行运作的有效性 ” 等问题。49无论如何 ， 在没有法律要求的披露的情况下 ， 联邦储备银行决定将发布什么。国会如何使联邦储备银行更加透明 ？国会创建了联邦储备银行 ， 并赋予它们公共角色。国会还拥有使它们更加透明的权力。政治通道两侧的国会议员都提出了透明度改革。50四项改革值得认真考虑。使储备银行服从 FOIA首先 ， 国会可以让联邦储备银行服从 FOIA 。这种方法将要求联邦储备银行在与联邦储备银行相同的透明度标准下运作 6乔治梅森大学 MERCATUS 中心其他联邦银行监管机构。并非所有监管信息都将被披露。根据 FOIA ， 银行监管机构可以保留 “包含在或与代表机构准备的审查、操作或状况报告有关的信息 ” 。51FOIA 还保护受监管银行的 “商业秘密 ” 不被披露。52但是 ， 让储备银行服从 FOIA 可能会鼓励它们发布其他联邦银行监管机构已经发布的信息。储备银行的研究和信息收集功能将受益于 FOIA 带来的透明度。例如 ， FOIA 促进了有关机构支出的信息的发布53和机构人员配备。54要求披露储备银行账户和付款访问决策其次 ， 国会可以确保银行访问美联储账户和支付服务的透明度。美联储已通过指导方针 ， 为银行访问储备银行账户和支付服务建立了严格的风险审查程序。55鲍威尔主席承认 ， 关于哪些银行可以使用帐户和付款的决定是 “非常优先的 ” 。56 然而 ， 储备银行仍然没有公布他们的准入决定。57 然而 ， FOIA 要求各机构以电子方式提供他们的意见和命令。58正如最高法院所解释的那样 ， 这一披露条款 “代表了国会对