财政研究笔记（四）：底线思维看地方政府财政存款

底线思维看地方政府财政存款 固定收益 深度报告 ——财政研究笔记（四） 首席分析师：颜子琦 执业证书号：S0010522030002电话：13127532070 邮箱：yanzq@hazq.com联系人：杨佩霖 执业证书号：S0010122040030 电话：17861391391 邮箱：yangpl@hazq.com 主要观点： 报告日期：2023-06-28 为何关注地方财政存款？ 长期以来，市场对区域财力的研究主要围绕财政收支展开，就类似于企业的营业收入与营业成本，此方法通过观测出各区域的财力规模与增速，对各地财政实力进行对比，在大部分情况下的效果均相对较好。 但也需要注意的是，随着近年来多重因素对我国经济的影响，地方财政收入较此前出现明显承压，同时在分税制改革后，除却部分头部经济强省外，各地的财政自给率均普遍偏低，在此情况下，地方政府愈发依赖中央转移支付、地方政府债券发行以及地方政府财政存款对财政减收的部分进行补充。从该角度分析，地方政府财政存款的多寡，实际上表征着地方政府财政实力的上限高低，也是地方政府在其他渠道融资不畅后的最后选项。 综合来看，在当前环境下，地方财政存款作为地方政府最后的财政资源，表征地方财政实力的上限，也是当前决定各地债务风险的重要因素之一。 透过财政存款看地方政府“余粮” 相关报告 1.《2016-2022，财政重整六周年考— —财政研究笔记（三）20221122》 央地分布：地方库款占比90%以上。从央地财政收支的角度来看，地方政府承担着着全国九成以上（90.2%）的财政支出，因此留存在地方国库中的财政库款也相对更多。2022年5月财政部曾披露财政库款的央地比，地方库款余额占比92%，与地方政府财政支出的比重基本吻合。 2《. 财政收入端逆势增长的非主要收入 地区分布：9省财政性存款平均余额涨幅超10%。通过央行在各省分支机构 ——财政研究笔记（二）20221115》 官网，我们可以获取各省财政性存款数据，可将其近似认为当地政府的财政 3《. 从土地财政的边际变化谈起——财 库款。我们对各省全年各月财政存款余额均指进行观测，上海、广东、江苏 政研究笔记（一）20221114》 与四川存款绝对规模位列前4位，山西与内蒙等地同比增速相对较高。 哪些区域财政收支紧平衡？ 对于存款相对较多的区域而言，其可能反映的情况是地方政府在运用财政资金完成各类宏观调控方面的效率相对不足，但在抵御外部不确定性冲击，以及抵御各类债务风险方面的能力要相对较强；反之，对于财政存款相对较少的区域而言，其一方面可能反映的是区域在运用财政资金的效率相对较高，但抵御外部风险的能力相对较弱。由于各地宏观环境以及经济实力的不同， 财政存款绝对值在不同区域之间不具有较强的可比性，因此可以通过计算各地的财政存款周转率，来反映各地财政存款的相对多寡。 具体来看，我们以一般财政与基金财政两本账的财政支出，近似计算了2019年以来，各省财政存款的周转情况。结果显示，2022年，广西（16.3次）、海南（11.2次）与山东（11.0次）财政存款周转率位列前3，云南、湖南、甘肃3地也在9次以上，财政资金运用效率较高但风险抵御能力相对较低；从后看，西藏的财政存款周转率不足2次，抵御风险的能力相对较高，5次以下的省份还包括北京、宁夏、山西、青海与上海。 底线思维下财政存款对地方债务的支撑 财政存款的形成，一方面源于地方财政收支时间差导致的财政资金在账上短暂滞留，另一方面就源于地方政府为应对突发事件所做的准备。因此以财政存款为基础观测，能够更加真实反映出地方政府应对债务风险的能力。 政府债务：各省财政存款对政府性债务覆盖率普遍较低。各省财政存款对政府性债务的覆盖率普遍较低，极端情况下仅西藏能够全覆盖。整体来看，依靠财政存款对政府性债务进行偿还的可能性不大，实际操作性不强，除部分经济大省外，其他地区财政存款对政府性债务的覆盖率均显著较低。 城投债务：8省城投债券覆盖率超100%。2022年各省财政存款对城投债券的覆盖率存在明显分化，整体与城投债券余额呈现反比例关系。具体来看，西藏、内蒙古与青海3地的财政性存款对债券覆盖率在500%以上，安全边际相对较高，重庆、广西、湖南、山东与江苏5地覆盖率不足25%。 风险提示：城投债流动性风险和技术性违约风险，数据来源失真风险。 正文目录 1为何关注地方财政存款？5 2财政性存款概览6 2.1财政性存款界定6 2.2财政性存款构成8 2.3财政存款的季节性变动10 3透过财政存款看地方政府“余粮”12 3.1央地分布：地方库款占比90%以上12 3.2地区分布：9省财政性存款平均余额涨幅超10%12 3.3存款周转率：哪些区域财政收支紧平衡？14 3.4债务覆盖率：底线思维下财政存款对地方债务的支撑16 3.4.1政府债务：各省财政存款对政府性债务覆盖率普遍较低16 3.4.2城投债务：8省城投债券覆盖率超100%17 3.5样本观测：基于财政存款看区域信用修复18 4风险提示20 图表目录 图表1国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定（1983.09.17）6 图表2中国人民银行发布《存款数据元（试行）》和《贷款数据元（试行）》标准（2012年）7 图表3金融机构人民币信贷收支表：来源方项目明细（2011年至今历史变迁）8 图表4广义政府存款结构（单位：%）9 图表5央行信贷收支表财政性存款与资产负债表政府存款对比（单位：亿元）9 图表6央行信贷收支表财政性存款与机关团体存款对比（单位：亿元）10 图表7财政性存款变动拟合（单位：亿元）11 图表8财政性存款月度余额（单位：亿元）11 图表9全国财政支出（左）与财政库款（右）央地比例（单位：亿元，%）12 图表10全国26省份年末财政性存款余额及同比（单位：亿元，%）13 图表11全国26省份全年平均财政性存款余额及同比（单位：亿元，%）14 图表12全国26省份2019至2022年财政支出、平均财政存款余额以及存款周转率（单位：亿元，次）15 图表13全国26省份2022年平均财政性存款余额对政府债务余额覆盖（单位：亿元，%）16 图表14全国26省份2022年平均财政性存款余额对城投债券余额覆盖（单位：亿元，%）18 图表15云南省2019年至今月度财政性存款余额（单位：亿元，%）19 图表16贵州省2019年至今月度财政性存款余额（单位：亿元，%）19 1为何关注地方财政存款？ 财政性存款，即指财政部门存放在金融机构的财政资金，对其的界定主要包括两类指标，其一是央行信贷收支表中的财政性存款科目，其二则为央行资产负债表中的政府存款科目。在我国，中国人民银行作为国家财政金库的代理人，财政存款是其重要的信贷资金来源，对于调节和平衡国家信贷收支发挥重要作用，也是我国采取宏观调控手段，引导社会投资的有力抓手。 从本质上来看，财政存款是财政收入减去财政支出后的差额，其主要来源于政府税收收入、非税收入以及债务收入。从运行情况来看，根据财政部《2022年中国财政政策执行情况报告》中指出，在面对复杂严峻的国内外环境和多重超预期因素叠加冲击，我国财政运行处于紧平衡状态，全国财政收入增幅有所下降。 从结构来看，地方政府贡献了财政库款的绝大部分，但内部分化存在明显差异，今年以来多地发文称，对政府债务的偿还存在压力，而城投作为与地方政府息息相关的市场主体，其偿债能力与业务风险也愈发得到市场的关注。 实际上，长期以来，市场对区域财力的研究主要围绕财政收支展开，就类似于企业的营业收入与营业成本，此方法通过观测出各区域的财力规模与增速，对各地财政实力进行对比，在大部分情况下的效果均相对较好。 但也需要注意的是，随着近年来多重因素对我国经济的影响，地方财政收入较此前出现明显承压，同时在分税制改革后，除却部分头部经济强省外，各地的财政自给率均普遍偏低，在此情况下，地方政府愈发依赖中央转移支付、地方政府债券发行以及地方政府财政存款对财政减收的部分进行补充。从该角度分析，地方政府财政存款的多寡，实际上表征着地方政府财政实力的上限高低，也是地方政府在其他渠道融资不畅后的最后选项。 综合来看，我们认为在当前宏观环境下，地方财政存款作为地方政府自身最后的财政资源，表征着地方财政实力的上限，也是当前决定着各地债务风险的重要因素之一。因此本篇报告将从财政存款入手，具体分析其界定范围，存款结构以及区域分布情况，进而对各地财政存款对债务的承接能力进行具体测算。 2财政性存款概览 2.1财政性存款界定 有关财政存款范围的界定最早可以上溯至20世纪90年代。1983年9月17日，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确提出由中国人民银行代理国家财政金库，并指出，为了加强信贷资金的集中管理，人民银行必须掌握百分之四十至五十的信贷资金，用于调节平衡国家信贷收支。财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金；而对于专业银行的信贷收支，则必须全部纳入国家信贷计划，按照人民银行总行核定的信贷计划执行；对于国内各金融机构办理的外汇贷款和外汇投资，人民银行也要加以控制。 图表1国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定（1983.09.17） 项目说明 加强信贷资金集中管理 为了加强信贷资金的集中管理，人民银行必须掌握百分之四十至五十的信贷资金，用于调节平衡国家信贷收支。财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金。专业银行吸收的存款，也要按一定比例存入人民银行，归人民银行支配使用。各专业银行存入的比例，由人民银行定期核定。在执行中，根据放松或收缩银根的需要，人民银行有权随时调整比例。专业银行的自有资金由人民银行重新核定。专业银行的信贷收支，必须全部纳入国家信贷计划，按照人民银行总行核定的信贷计划执行。专业银行计划内所需的资金，首先用自有资金和吸收的存款(减去按规定存入人民银行的部分)，不足部分，由人民银行分支机构按核定的计划贷给。在执行中超过计划的临时需要，可向所在地人民银行分支机构申请贷款，也可向其它专业银行拆借。国内各金融机构办理的外汇贷款和外汇投资，人民银行也要加以控制。专业银行和国际信托投资公司，必须编制年度外汇信贷计划和外汇投资计划，报经人民银行统一平衡和批准后执行。 资料来源：中国政府网，华安证券研究所 1998年起，央行调整一般存款范围，机关团队存款不再属于财政性存款。1998年3 月24日，中国人民银行发布《关于改革存款准备金制度的通知》，对金融机构一般存款范围进行调整，将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。而金融机构按规定比例将一般存款的一部分作为法定存款准备金存入人民银行。 图表2中国人民银行发布《存款数据元（试行）》和《贷款数据元（试行）》标准（2012年） 代码名称说明 D10 财政性存款 指财政部门存放在金融机构的财政资金。 D101 国库存款 指财政部门存放在国库（包括代理库）的预算资金，是金融机构对财政部门的负债。 D1011 财政库款 指国库收纳的、已报解的中央级预算收入款项、地方财政库款、各级财政部门预算资金的专项存款和预算外资金。 D1012 财政过度存款 指各级国库当日收纳的、未报解的预算收入款项、国库待结算款项和国库总库收到的国家债券发行款项、国家债券兑付资金。 D109 其他财政存款 指未列入国库存款的各级财政在金融机构的预算资金以及由财政部门指定存入金融机构的专用基金，是人民银行与金融机构对财政部门的负债。 D1091 化缴财政存款 指金融机构按照人民银行事先核定的范围，向人民银行划来的财政存款。对金融机构是资产，对人民银行是负债。 D1092 待结算财政款项 指金融机构作为国库经收处办理的各项预算收入中待报解款项，以及代理国库收纳的各级预算收入待报解款项。 D1093 财政专用基金存款 指由财政部门指定存入金融机构的专用基金。 D1094 财政