西安 | 2022年8月研究报告西安都市圈雏形初已现，且待显峥嵘 回顾2010年至2020年十年时间，西南五省与西北五省人口占全国的比重基本保持稳定，但西南地区GDP占全国比重从9.9%上升至11.4%。与之相对，西北地区却微降至5.6%。从同期人均GDP来看，西北地区更是从领先西南地区0.35万元，被逐步反超至落后0.19万元。西南地区在成渝双核发展驱动下，劳动人口、产业及资本吸附力快速提升。而西北亟需一个强有力中心城市带领西北地区突破发展瓶颈，扭转与我国其他地区发展差距加大的趋势。在此背景下，关中平原城市群以及西安都市圈规划应运而生，国家层面运用区域协调发展战略赋予“大西安”地区更高的经济和人口承载力，以承担缩小区域差距的重任。而这次西北中心城市与周边中小县城一体化协同发展模式将对以县城为重要载体的新型城镇化建设，以及区域内产业分工协作两大未来重点发展模式起到极大的示范引领作用，也是本报告探讨的核心内容。自2007年发布中国城市系列研究以来，仲量联行致力于研究和追踪中国城市的最新发展，发现和甄别城市建设发展中蕴含的重要机遇。继《中国5强：从世界级城市到世界级城市群》，《成渝城市群，中国第四级》研究报告后，仲量联行再次探索城市高质量发展主题之西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘。引言 壹 · 大势任重而道远，都市圈是城市向高级形态发展的必由之路4都市圈与城市群在国家经济建设中的定位与作用5西安都市圈的发展历程9贰 · 雏形西安都市圈发展现状，于危机中孕育先机，于变局中开新局10都市圈中心城市：西安制造业规模较小但后发动力强劲，生产要素资源丰富11都市圈地区间联系：人口、产业联系日益密切，已形成初步产业集聚19都市圈地区间差异：西安极化度高，未来中小县市成为新型城镇化重要载体20叁 · 焕新 都市圈一体化发展路径思考——政府引导与市场经济有机融合23空间一体化：十四五期间都市圈内外快速交通网络加密24公共服务一体化：推进都市圈内基本公共服务设施均等化发展25生产要素一体化：统一大市场下劳动力、土地资源等生产资料要素逐步实现市场化配置26产业一体化：聚集与分工，通过产业协作着力解决西安都市圈工业规模短板28载体一体化：产业园跨区域合作开发，成为经济一体化发展的重要承载地39目录 任重而道远，都市圈是城市向高级形态发展的必由之路壹 · 大势关中平原城市群范围西安市临汾市运城市商洛市庆阳市平凉市天水市宝鸡市咸阳市铜川市渭南市乌鲁木齐丝绸之路经济带4 | 西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘 都市圈与城市群在国家经济建设中的定位与作用4都市圈——城市群——区域，逐层拆解，构建由点及面、由下至上的发展路径城市群，是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市依托发达的交通通信等基础设施网络集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市联合体。中国政府早在“十三五”规划纲要中就提出以十九个城市群为主导的中国城镇化空间发展格局。这19个城市群承载了全国四分之三的城镇人口，八成以上的GDP，由于其地域覆盖广泛，成为我国协调沿海与内陆地区经济、人口差异，实现我国区域均衡化发展的主要载体。而此后中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》更是明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年，国家发改委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，将都市圈作为我国城市群高质量发展的重要抓手。2021年国家“十四五”纲要进一步明确城市群内部中心城市将承担辐射周边中小城镇，带动城市群高质量发展，经济转型升级的重要使命。至此，从中心城市到都市圈，再到城市群，最终形成区域一体化发展，由点及面、 由下至上的操作路径已基本成型。数据来源：《关中平原城市群发展规划》，仲量联行研究部，2022年7月图表1：关中平原城市群和西安都市圈区位图关中平原城市群范围西安市临汾市运城市商洛市庆阳市平凉市天水市宝鸡市咸阳市铜川市渭南市乌鲁木齐丝绸之路经济带01 |西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘 | 5 图表2：2010年以来，代表性大城市撤县市设区案例城市批复日期原县名现市辖区名北京2015年10月密云县密云区延庆县延庆区重庆2011年8月大足县大足区綦江县綦江区2014年6月璧山县璧山区铜梁县铜梁区2015年4月潼南县潼南区荣昌县荣昌区2016年6月开县开州区2016年11月梁平县梁平区武隆县武隆区上海2016年6月崇明县崇明区天津2015年7月宁河县宁河区静海县静海区2016年6月蓟县蓟州区南京2013年2月溧水县溧水区高淳县高淳区西安2014年12月高陵县高陵区2016年11月户县鄠邑区成都2015年12月双流县双流区2016年11月郫县郫都区2020年6月新津县新津区 4在严控撤县（市）设区，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和县镇协调发展的背景下，都市圈内中小城镇迎来快速发展期国家发改委，政府工作报告中，关于城市行政区划设置的表述从2020年的“有序推进县改市、县改区、市改区”，转变为2022年的“推进以县城为重要载体的城镇化建设，慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张。”这一转变的背后是我国部分中心城市低效粗放的扩张模式，长期“以乡补城”，通过吞并周边县市推动城区面积以及城市建设用地快速增长，但单位新增面积对经济效益，产业聚集效益的转化却不尽如人意。而中心城市城区面积快速扩张带来的城市基础设施过度和超前投资也使得地方城投债规模以及政府负债率快速提升。尤其在中西部地区，省会城市首位度极高，但财政收支缺口也往往较大。另一方面，由于地理条件限制，中西部中心城市与邻近中心城市间距离大多达到300-500公里，无法与沿海超特大、大型城市高度聚集的区域相比，呈现出单极化的区域发展格局。因此中西部地区的从中心城市一家独大转变为中心城市与周边中县市协同发展的都市圈模式乃是现阶段新型城镇化发展的最优选择，也是构建未来城市群空间形态的基础。数据来源：民政部，仲量联行研究部，2022年7月6 | 西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘 4我国都市圈的三个不同发展阶段根据都市圈中心城市能级和发展阶段的不同，其对周边城镇的辐射带动作用也不尽相同。清华大学中国新型城镇化研究院编制的《中国都市圈发展报告2021》将中国都市圈分为培育型、发展型、成熟型三类。成熟型都市圈经济总量大发展质量高，跨区域合作经验丰富，同城化水平高，主要包括北上广深一线城市都市圈。发展型都市圈为中心城市辐射带动能力正不断增强的都市圈，表现为中心城市与周边城市交通基础设施网络加密，经济、人口联系不断加强。而培育型都市圈的中心城市尚处于发展集聚阶段，提升中心城市经济实力和能级是现阶段建设的重点。都市圈的发展路径则可以归纳为中心城市通过持续吸附劳动力和资本技术率先发展壮大，形成规模经济和较高的产业集聚。在此过程中中心城市的集聚效应不断凸显，而当中心城市发展到一定规模，投资者为追求更高的收益回报，逐步将生产要素向非中心城市转移，由此产生辐射效应。图表3: 国家发改委关于城市行政区划设置相关表述图表 4: 都市圈综合评价分类发布主体政策名称关于城市行政区划设置的表述国家发改委《2018年推进新型城镇化建设重点任务》稳步推进撤县（市）设区，增强设区市辐射带动作用《2019年新型城镇化建设重点任务》稳妥有序调整城市市辖区规模和结构《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》有序推进“县改区”“市改区”，稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》推进以县城为重要载体的城镇化建设《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证；稳慎优化城市市辖区规模结构数据来源：清华大学中国新型城镇化研究院，仲量联行研究部，2022年7月数据来源：国家发改委，中达证券研究，仲量联行研究部，2022年7月都市圈类型都市圈名称成熟型都市圈（6）广州都市圈、上海都市圈、杭州都市圈、深圳都市圈、北京都市圈、宁波都市圈发展型都市圈（17）天津都市圈、厦门都市圈、南京都市圈、福州都市圈*、济南都市圈、青岛都市圈、合肥都市圈、成都都市圈、太原都市圈、长沙都市圈、武汉都市圈、西安都市圈、郑州都市圈、重庆都市圈*、昆明都市圈*、长春都市圈、沈阳都市圈培育型都市圈（11）呼和浩特都市圈、银川都市圈、石家庄都市圈**、大连都市圈、南昌都市圈、贵阳都市圈**、乌鲁木齐都市圈、西宁都市圈、哈尔滨都市圈、兰州都市圈、南宁都市圈注：根据评价结果自制，*在2018年评价结果中为培育型都市圈，本次上升至发展型都市圈；**在2018年评价结果中为发展型都市圈，但在本次优化调整后的评价体系测算结果中被划定为培育型都市圈。成熟型都 市圈发展型都 市圈培育型都 市圈西安西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘 | 7 图表5: 代表性都市圈数据概览获批时间都市圈城市总面积人口GDP人均GDP（万平方公里）（万人）（亿元）（万元）2021年2月 南京都市圈南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城8市全域及常州的溧阳、金坛6.603,50041,70011.9（2019年） （2020年）2021年6月 福州都市圈福州、莆田两市全域、宁德市蕉城区、福安市、霞浦县和古田县、南平市和建瓯市部分地区、平潭综合实验区2.601,30015,00011.5（2020年） （2020年）2021年11月 成都都市圈成都、德阳、眉山、资阳全域3.312,99622,3527.5（2020年） （2020年）2022年2月 长株潭都市圈长沙全域、株洲市中心城区及醴陵市、湘潭市中心城区及韶山市和湘潭县1.891,48417,90012.1（2021年） （2021年）2022年3月西安都市圈西安市全城（含西咸新区）、咸阳市、铜川市、渭南市部分区县和杨凌农业高新技术产业示范区2.061,80213,0007.2（2020年） （2020年）待批复重庆都市圈重庆市主城9区、都市12区、四川省广安市3.502,43822,8739.4（2020年） （2021年）数据来源：各都市圈规划文件，各城市统计局，仲量联行研究部，2022年7月注：南京都市圈人口使用2019年数据，GDP使用2020年数据；重庆都市圈人口使用2020年数据，GDP使用2021年数据。8 | 西安都市圈——雏形初已现，且待显峥嵘 图表 6: 西安都市圈发展史数据来源：各都市圈规划文件，各城市统计局，仲量联行研究部，2022年7月西安都市圈的发展历程2022年3月，国家发展改革委批复同意《西安都市圈发展规划》，这是继南京、福州、成都、长株潭都市圈规划之后，国家批复的第5个都市圈规划，也是目前西北地区唯一获批的都市圈发展规划，其范围主要包括西安市全域(含西咸新区)，咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，杨凌示范区，面积达2.06万平方公里。从2002年“大西安”概念的提出，到2009年西安大都市城市发展规划出台，西咸一体化推进；再到全国第七个国家级新区——西咸新区的设立，并由西安市代管；进而在2018年成为引领关中平原城市群发展的国家第九个中心城市。西安所在的关中平原城市群也是国家七大城市群中第二个围绕单个核心城市发展的城市群，前一个是2016年批复的中原城市群，以郑州为核心。作为西北唯一的国家中心城市，一方面西安受到众多政策倾斜，在区域内获得先行发展，城市能级不断提升。另一方面投桃报李，西安也成为陕西以及西北地区的稳定器，使区域内的劳动力人口、资金、企业等生产要素有机会留在本区域，减缓其外流趋势。而与周边中小城镇融合发展，仅仅是西安都市圈