红墨水：比较视角下的中国产业政策支出估算（英）

2022 年 5 月红墨水从比较的角度估算中国的产业政策支出作者杰拉德 ·迪皮波伊拉里亚 ·马佐科 ·斯科特 ·肯尼迪编辑斯科特·肯尼迪马修·P·古德曼CSIS经济学项目和中国商业和经济学受托人主席的联合报告 2022 年 5 月红墨水从比较的角度估算中国的产业政策支出作者杰拉德·迪皮波伊拉里亚 ·马佐科 ·斯科特·肯尼迪编辑斯科特·肯尼迪马修·P·古德曼CSIS经济学项目和中国商业和经济学受托人主席的联合报告 二|红墨水：从比较的角度估计中国的产业政策支出关于 CSIS战略与国际研究中心 (CSIS) 是一个跨党派、非营利性政策研究机构，致力于推进实用理念以应对世界上最大的挑战。Thomas J. Pritzker 于 2015 年被任命为 CSIS 董事会主席，接替前美国参议员 Sam Nunn (D-GA)。 CSIS 成立于 1962 年，由 John J. Hamre 领导，他自 2000 年起担任总裁兼首席执行官。CSIS 的目的是定义国家安全的未来。我们以一套独特的价值观为指导——无党派、独立思考、创新思维、跨学科学术、诚信和专业精神以及人才发展。 CSIS 的价值观朝着产生现实世界影响的目标协同工作。CSIS 学者将他们的政策专业知识、判断力和强大的网络带到他们的研究、分析和建议中。我们组织会议、发布、演讲和在媒体上露面，旨在提高相关利益相关者和感兴趣的公众对政策问题的了解、意识和重要性。当我们的研究有助于为关键决策者的决策和关键影响者的思维提供信息时，CSIS 就会产生影响。我们努力实现一个更安全、更繁荣的世界的愿景。CSIS 不采取具体的政策立场；因此，此处表达的所有观点均应理解为仅代表作者的观点。© 2022 战略与国际研究中心。版权所有。战略与国际研究中心 1616 Rhode Island Avenue, NW Washington, DC 20036202-887-0200 | www.csis.org 三|杰拉德·迪皮波、伊拉里亚·马佐科和斯科特·肯尼迪致谢过去几个月来与我们交谈的众多专家提供的意见和建议使本报告得到了显着改进。特别感谢 Alicia García-Herrero、Thomas Gatley、Réka Juhasz、Nathaniel Lane、Gary Ng 和 Jehan Sauvage 为我们提供数据和鼓励。我们要感谢两次私人圆桌会议的所有参与者以及那些花时间与我们交谈并帮助我们开展工作的人，包括 Vincent Aussilloux、Loren Brandt、Chen Ling、Yunan Chen、Reda Cherif、Chiara Criscuolo、Kamala Dawar , Simon Evenett, Fuad Hasanov, Huang Yiping, Agatha Kratz, Guy Lalanne, Raphael Lam, Nicholas Lardy, Ngor Luong, Silvia Merler, Matt Mingey, Margit Molnar, Nargiza Salidjanova, Tao Kunyu, Yao Yang, 和 Max Zenglein。作者要感谢 CSIS 研究助理 Maya Qin Mei 和 Matthew Reynolds 在研究和撰写本报告时提供的宝贵支持。我们还要感谢我们的同事 Alyssa Perez、Grace Hearty、Megan Zsorey 和 Shayla Gibson 提供的行政和编辑支持。参与该项目的 CSIS 实习生有 Justin Feng、Julianne Fittipaldi、Ben Reynolds、Noah Riley 和 Tan Huizhong。报告中表达的观点是作者的观点，而不是我们咨询过的专家或其附属机构的观点。这份报告是在美国国务院的慷慨支持下完成的。 四|红墨水：从比较的角度估计中国的产业政策支出内容1|重启关于产业政策支出的辩论 32|克服数据差距：估计中国的产业政策工具 93|中国作为消费大国：国家支持的比较估计 224|中国的新路径：产业政策的比较演进 355|用部门研究填补数据空白 496|让数字变得重要 58关于作者 65附录：来源和方法 67 1|杰拉德·迪皮波、伊拉里亚·马佐科和斯科特·肯尼迪一个执行摘要随着关于使用产业政策的国际辩论愈演愈烈，可靠的数据比以往任何时候都更加重要。该项目旨在量化中国工业政策总支出的规模，并将其与其他经济体进行比较。许多现有的产业政策研究关注其影响，但很少有已发表的研究尝试对整体产业政策支出进行系统比较和量化。本项目不寻求评估产业政策是有益还是有害。相反，主要目标是展示给定可用数据的可能估计值，并确定需要更多报告或研究的领域。衡量产业政策支出具有挑战性。首先，“产业政策”的定义存在争议。其次，各个经济体的数据难以获取和报告不一致；当涉及到中国时，这尤其是一个问题。第三，许多产业政策工具是无法量化的。为了应对这些挑战，本研究采用了一种独特的方法，该方法在方法上较为保守，尤其是在对中国产业政策支出的估计方面。本研究中的方法不包括无法量化的产业政策工具，并且可能会低估数据不可用或不完整的措施。因此，中国的产业政策总支出可能会显着增加。为了正确看待中国的产业政策支出，本研究还分析了以下经济体：巴西、法国、德国、日本、韩国、台湾和美国。该研究比较了这些经济体在 2019 年而不是最近几年的支出，因为数据有限以及对大流行相关政策的严重扭曲的担忧。为了防止任何一年的潜在独特性，中国的支出估计为 2017 年至 2019 年。 2|红墨水：从比较的角度估计中国的产业政策支出为本报告收集的数据产生了三个核心发现：▪ 即使使用保守的方法，中国的产业政策支出也是巨大的，在 2019 年总计至少占 GDP 的 1.73%。这相当于超过 2480 亿美元的名义汇率和 4070 亿美元的购买力平价汇率。这高于中国 2019 年的国防开支，斯德哥尔摩国际和平研究所 (SIPRI) 按名义汇率估计为 2400 亿美元。1替代数据和假设，包括中国低于市场的信贷、对非上市私营企业的补贴、政府引导基金和国有企业净应付账款，将导致更大的总体估计。▪ 即使有这样一个低端的估计，中国也是一个局外人；在这项研究中，它在支持其产业上的支出远远超过任何其他经济体。作为 GDP 的一部分，中国的支出是韩国的两倍多，韩国是样本中第二大相对支出国。按美元计算，中国的支出是美国的两倍多。▪ 从历史的角度来看，中国的产业政策方法是不同寻常的，因为在其他经济体有所回落的情况下，北京正在维持或增加纵向产业政策的发展水平。三个行业案例研究——铝、半导体和电动汽车——展示了中国如何在可量化支出和不可量化的政策工具方面脱颖而出。这项工作产生了几个重要的政策含义。关于产业政策支出的更高透明度和更统一的报告至关重要。政府和国际机构管理经济活动的机构需要扩大他们用来计算产业政策总价值的工具范围。同样重要的是要求政府持续提供更多有关他们支持公司和行业的方式的全面而详细的数据。该报告对如何使用产业政策支出数据不持立场。使用数据在各级治理（从单边到多边）和不同级别的约束权力（例如，作为透明度的来源）制定政策有优势和劣势或作为施加惩罚的工具）。决策者需要确定如何最好地利用这些新信息，同时牢记在响应中国和其他国家的产业政策时可能在速度、合法性和有效性之间进行权衡。 3|杰拉德·迪皮波、伊拉里亚·马佐科和斯科特·肯尼迪1重启关于产业政策支出的辩论解决结构性问题：对数据的需求美国对外经济政策面临的最大挑战之一是如何有效应对中国国家资本主义制度的负面影响。在过去 40 年的大部分时间里多年来，华盛顿一直奉行两部分战略。第一个要素是鼓励中国市场化和融入全球经济。二是利用双边谈判和世界贸易组织（WTO）规则约束中国不履行义务时的行为。参与为美国企业、工人和消费者带来了喜忧参半的结果。美国出口大幅增长，对中国的投资促进了中国的销售，提高了全球供应链的效率，在某些行业创造了新的就业机会，消费者也可以买到更便宜的产品。与此同时，中国的干涉主义也伤害了美国的经济利益，包括被剥夺的销售、失去知识产权、技术锁定、市场波动、工人失业，在某些情况下，还有假冒或有缺陷的商品。为解决商业互联互通的弊端，美国两党政府主要采取逐案处理的方法。这一临时策略涉及识别中国公司的个别违规行为以及中国法规或其实施中体现的违规行为。这场堑壕战取得了偶然的成功，使中国的中央当局和地方政府取消许多限制机会和损害美国经济利益的限制。然而，在过去几年中，美国政策界已形成共识，即零敲碎打的方法会降低效用。双边谈判和世贸组织案件需要很长时间， 4|红墨水：从比较的角度估计中国的产业政策支出并且问题通常只有在发生重大损害后才能得到解决。此外，中国采取了有害但不完全违反其明确承诺的限制措施。例如，中国仍不是WTO《政府采购协定》的签署国，WTO只是表面上涵盖了一些产业政策，例如隐性的财政支持，不涉及明确的贸易相关限制。因此，有一种感觉是，有效推进的唯一途径是解决中国整体体系中存在的潜在扭曲。特朗普政府对中国的 301 条款贸易调查于 2018 年 3 月完成，最初就是按照这种思路运作的，目的是解决一系列削弱知识产权保护的结构性政策和普遍做法。1但 2020 年第一阶段协议未能达到最初的目标；它包括对知识产权政策的一系列具体调整、一些市场让步以及一系列针对美国出口的目标，而无需对使这些问题普遍存在的中国潜在政治经济的系统性特征进行实质性限制。当时，特朗普政府宣布第一阶段协议将不涉及“结构性问题”，它希望在第二阶段谈判中得到解决。拜登特朗普政府批评了特朗普政府的双边主义，但它继续强调结构性问题的潜在挑战，而不是个人限制。进一步的进展——无论是单方面的、双边的还是多边的——都受到一个基本问题的阻碍：缺乏数据。当前存在的所有信息都是零散的和部分的。可以确定支持国内企业和行业的具体中国政策，有时还可以确定其范围和后果。一些专家试图计算这些措施的价值，但都只提供了部分观点。因此，仍然没有国家对工业的支持的总体情况。如果对国家支持的真实规模和范围没有更清晰的认识，就很难采取任何形式的全面政策应对。目标本研究旨在通过从微观分析转向更宏观的国家支持观点，推动学术和政策对话向前发展。为此，该项目设定的目标是进行足够的研究和数学运算，以便能够写出以下句子：“中国的工业政策总支出为每年 X0 亿美元，或相当于中国国内生产总值的 Y%产品（GDP）。”做这个数学涉及收集有关许多类型的国家支持的数据，从标准的财政补贴到税收减免，再到金融信贷的离散使用。此外，由于美国和其他国家的对华政策，以及如何最好地建立和实施国际经济规则的看法，取决于中国与其他国家的相似或不同，本项目也旨在产生以下句子：“中国的产业政策支出小于/等于/或大于其他经济体。”因此，本报告不仅计算了中国的工业政策总支出；它还为其他七个经济体做出了同样的努力：巴西、法国、德国、日本、韩国、台湾和美国。这些案例之间有足够的差异，可以初步了解中国政府支出的独特程度。宏观情况几乎没有进展，主要是因为很难获得必要的数据。政府对产业政策的工具和规模以及国家的某些要素不透明 5|杰拉德·迪皮波、伊拉里亚·马佐科和斯科特·肯尼迪支持本身就难以量化。此外，没有普遍接受的产业政策定义。该项目将这个问题视为必须抓住的诱人机会。尽管这项研究最初的动机是试图了解中国政府对工业的支持程度，但它试图采取一种冷静和平衡的方法来在全球范围内理解这个问题。强调这项研究的目的不是什么也很重要。它不对它所分析的任何工具（针对中国或其他国家）是否为国内法、双边协议或国际公约所允许做出任何判断。同样，本研究避免就这些措施在经济上是否有帮助或扭曲性提出任何主张。最后，本研究并未明确主张采取任何具体政策来应对来自中国或任何其他经济体的产业政策挑战。相反，该项目的目标更为基本：简单地识别产业政策工具并计算其价值。这样做对于有效推进制定适当的政策应对措施至