产业政策与国际竞争：贸易与投资视角（英）

产业政策与国际竞争：贸易与投资视角W H I T E P A P E RF E B R U A R Y 2 0 2 2 产业政策与国际竞争：贸易与投资视角2封面：Shubham Dhage，Unsplash - 内部：Unsplash，Getty Images内容3前言4执行摘要5介绍71 产业政策工具81.1 补贴121.2 国家所有权和控制权141.3 政府采购161.4 投资筛选和控制181.5 贸易救济202 前进的道路212.1 完善国际规则222.2 实现透明度23贡献者25 尾注免责声明本文件由世界经济论坛发布，作为对项目、洞察领域或互动的贡献。本文所表达的调查结果、解释和结论是世界经济论坛推动和认可的协作过程的结果，但其结果不一定代表世界经济论坛或其成员、合作伙伴或其他利益相关者的全部观点。© 2022 世界经济论坛。版权所有。不得以任何形式或通过任何方式（包括影印和录制）或通过任何信息存储和检索系统复制或传播本出版物的任何部分。 产业政策与国际竞争：贸易与投资视角32022 年 2 月产业政策与国际竞争：贸易和投资观点前言Børge Brende，世界经济论坛主席人们对国家在经济中的作用的态度正在发生变化。 COVID-19 大流行以及相关的封锁和限制加速了这一进程。政府已投资开发疫苗和治疗方法，支持家庭和公司，入股陷入困境的战略公司，并进行干预以确保基本商品的供应。随着经济走向复苏，政府将在鼓励投资、创造就业和确保公平增长方面发挥作用。气候变化为政府增加参与提供了另一个令人信服的理由，以确保市场对负面环境外部性的定价和技术解决方案在商业上是可行的。国际合作对于应对这些全球性挑战至关重要。贸易紧张局势和单边报复侵蚀信任并破坏多边主义。然而，需要多边纪律来解决国家干预造成的跨境溢出效应。现有规则在这方面有所帮助，但事实上它们尚未更新以考虑新的干预的经济理由、增长模式和经济现实是贸易紧张的根源。本文承认有机会重新在各国之间讨论国际贸易和投资规则应如何解决公平竞争环境问题，同时提高透明度并允许实现公共政策目标。明确这方面的政策制定方向对于确保商业信心至关重要。这种对话必须包含发展中国家和最不发达国家的观点。这些国家，以及所有社会中的许多弱势群体，在复苏的道路上被抛在后面。有限的社会保障体系、医疗保健、数字基础设施、疫苗获取和政府支出能力促成了这一点。本文所讨论的问题不仅对贸易谈判者具有重要意义，而且对投资、竞争、金融和收入领域的政策制定者也具有重要意义。一个连贯的、政府范围内的方法将提高政府的有效性和透明度干预，同时限制对其他经济体和社会的负面影响。 执行摘要需要修订国际规则，以更好地应对政府干预对国民经济的溢出效应。所有政府都在一定程度上干预其经济——无论是通过补贴、国有或控股企业的运营、有利于国内参与者的政府采购政策、贸易救济措施的使用或投资审查制度。国际贸易和投资规则寻求管理这些干预对其他市场的溢出效应，平衡合法利益。国家之间关于国际规则应在多大程度上约束这些干预措施的分歧是持续不断的根源之一。贸易紧张。然而，随着所有政府加大干预力度，无论是在 COVID-19 大流行和恢复、确保关键供应链或环境要求的背景下，都有机会就如何更新规则进行平衡、包容的对话。这必须包括发展中国家和最不发达国家关心的问题。本文概述了一系列广泛的产业政策措施的现有规则、辩论领域和改革重点。它旨在鼓励贸易和投资谈判代表就前进的道路进行更深入的对话。本文还总结了高级业务代表的关键问题。具体来说，它呼吁各国修改国际规则或准则：–建立标准以识别不可采取行动的“良好”补贴（允许）；修改禁止补贴清单；引入临时危机支持措施的指导方针；并将农业和服务业补贴纳入改革范围–制定标准，以确定公共企业何时根据商业考虑行事；提高国有或控股企业的公司治理水平–重新审查政府采购协议中国有企业和发展中国家的覆盖范围–通过更新 2009 年经济合作与发展组织 (OECD) 指南，提供有关投资筛选措施的清晰度和方法–同意限制单方面行动和报复；明确“跨国补贴”反补贴税规则该文件强烈呼吁对政府措施进行更好的数据和分析。及时、准确和完整的通知是其中的一个重要方面，国际和非政府组织以有用的格式收集和呈现数据的举措也是如此。产业政策与国际竞争：贸易与投资观点4 产业政策与国际竞争：贸易与投资观点5介绍国家经济体系之间的紧张关系已经出现，但也有机会重新评估国际规则。当前的贸易紧张局势是各种潜在问题的结果。一些人认为，现有的国际规则和执行机制在限制扭曲和为公司提供全球公平竞争环境方面存在不足。然而，对于国际贸易规则应在多大程度上允许国家经济体系的多样性存在分歧。这些规则应该强制趋向单一（基于市场的）经济模式和纪律偏差，还是应该在具有不同模式和制度的国家之间出现紧张关系时充当接口？1在经济民族主义和 COVID-19 大流行的背景下，所有州都变得更加干预主义——向企业和部门提供补贴和贷款以及收入支持对个人，购买领先公司的股权并大量采购医疗用品数量。何时以及在何种程度上取消危机引发的措施还有待观察。鉴于这种不断变化的动态，出现了重新评估国际贸易规则及其对影响贸易条件的国内措施的限制的机会。即使在危机之外，产业政策方法通常也有很强的理由，即持续的生产力增长、多样化、包容性发展、创造就业和绿色转型，2以及国家干预以解决市场失灵和隐性扭曲的理由。3国家干预很常见，尽管在不同的经济体中以不同的形式和程度不同。国际规则应侧重于解决这些干预措施的有害溢出效应。随着新的产业政策变得越来越普遍，国际学科的基本原理旨在刺激动态活动的政策既可以加强也可以抵消市场力量及其分配效应。有一些共识认为，仅靠国家计划和公共投资不能成为经济发展的动力。人们也越来越认识到，政府政策在鼓励进一步重组、多样化和技术活力方面发挥着重要作用。4在肆无忌惮的市场力量和过度干预的国家计划这两种极端意识形态立场之间开辟了一些中间地带。这就要求在监管国际贸易和控制国内经济政策时采取更加细致入微的方法。负面溢出效应可能会扰乱合理的市场预期并破坏贸易协定的好处。因此，有一个强有力的论据来确保法律纪律到位，以解决具有这种影响的政府政策，同时承认发展需求。评估不断增加的干预在过去十年中，国际贸易领域的国家干预和经济民族主义越来越受欢迎。5全球贸易警报报告称，自 2008 年 11 月以来，全球实施了超过 32,500 项保护主义政策干预措施，超过 6,900 个贸易自由化的国家。6这与从 20 世纪下半叶开始的全球化趋势形成鲜明对比，包括采用自由市场原则和消除贸易壁垒，为公开和公平竞争提供条件。 产业政策与国际竞争：贸易与投资观点6数字 1保护主义与自由化政策干预100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%队伍补贴贸易相关政府出口相关仪器外国直接投资措施移民关税非自动其他贸易保护（不包括出口措施补贴）投资措施采购措施（包括限制出口补贴）不清楚措施措施许可、配额等资料来源：作者基于全球贸易警报数据集的计算（2021 年 12 月 6 日访问）保护主义干预 放开干预经济民族主义势头强劲，特别是自 2018 年初中美贸易战和 2020 年 COVID-19 大流行开始以来。其他因素包括需要应对国家安全问题、解决流动性短缺、实现环境和消费者保护目标、支持弱势行业、解决外国竞争对手的不公平贸易做法、“带回”就业机会并降低投资风险。虽然一些措施是必要和合法的，其他主要服务于政治权宜之计或利益集团的偏好。COVID-19 大流行加剧了贸易保护主义，导致许多政府转向进一步向内。7干预的程度和类型因每个国家的发展水平、利益和资源而异。发达经济体通常提供更慷慨的财政激励和复苏一揽子计划，实施扩张性货币政策，并使用各种贸易政策工具，如补贴和外国投资筛选。8在许多情况下，这些贸易措施以牺牲贸易伙伴为代价，优先考虑当地经济参与者。为应对 COVID-19，G20 国家的额外支出和放弃的收入相当于其 GDP 总和的 9.5%。另有 9.4%通过贷款、股权和担保注入以增加流动性。9 产业政策与国际竞争：贸易与投资观点71产业政策工具本节详细介绍了各种产业政策工具的现状和争论的领域。 产业政策与国际竞争：贸易与投资观点81.1补贴概述根据世界贸易组织 (WTO) 法律，补贴是由以下方提供的财政捐助赋予个人和公司利益的政府和公共机构。10 它们可能采取直接支付、减税或退税、以有利于生产者的方式控制商品或投入的价格等形式。可以使用补贴修复市场失灵——例如，支持生产由于短缺或由于没有考虑到正外部性（对第三方或整个社会的好处）而导致市场供应不足的商品。鉴于政府在补贴上花费的巨额资金，它们更常用于较富裕的工业和新兴经济体。11经合组织的报告表明，补贴需要在价值链的背景下理解，因为上游支持具有支持的效果下游生产。政府支持的扭曲在某些领域普遍存在，包括农业、化石燃料、渔业、铝和半导体。12尽管负责 80% 二氧化碳排放的 G20 国家不断承诺消除化石燃料生产的补贴，但补贴仍然很大2排放。13这些补贴的财政负担估计为 550 亿美元。这可能会用于清洁能源研究、创新或其他社会效益。对能源部门的补贴是昂贵的，并且会破坏环境目标。当全球能源补贴反映全方位的环境成本时，估计为2015 年为 5.3 万亿美元，占全球 GDP 的 6.5%。这些补贴在中国最大，为 2.3 万亿美元，其次是美国，为 7000 亿美元，俄罗斯和印度各约为 3000 亿美元。14关于补贴的国际贸易规则由于补贴会扭曲国内和国际市场并破坏市场准入，因此它们在国际贸易规则中得到了解决。然而，WTO 补贴规则，包含在关税与贸易总协定（关贸总协定），补贴和反补贴措施协议（SCM 协议）和农业协议（AoA）尚未更新自从这些协议达成以来，意义重大。框 1 WTO 补贴规则资料来源：作者非农产品：SCM 协议对使用补贴和抵消补贴进口负面影响的反补贴措施进行约束。只有针对某个行业、公司、一组行业或公司或某个地区的“特定”补贴才受纪律约束，因为这些补贴被认为更具贸易扭曲性。禁止特定补贴取决于出口业绩或使用国内成分。具体补贴是可行的；也就是说，如果补贴对该成员造成不利影响，另一成员可以通过反补贴税进行报复。不具体的补贴是不可行的。 SCM 协议第 8 条确定了允许的某些额外补贴——用于研究活动、弱势地区和使现有设施适应新的环境要求。但是，该规定已经过期。农产品：绿箱措施是国内支持行动，被认为对贸易的扭曲程度较小，因此是允许的。这些包括研究计划和与生产决策脱钩的对生产者的直接付款。其他措施不受减产承诺的约束——发展中国家的某些发展措施、限产计划下的某些直接付款以及一年中提供的低于该特定产品农业总产量最低水平的支持。 Amber Box 措施，例如价格支持，被认为是扭曲贸易的，并受到削减承诺（如果适用）的影响，并且不能超过最低水平。 2015 年的一项部长级决定取消了发达国家和（截至 2018 年）发展中国家的出口补贴权利。15服务：在 GATS 第 XV 条中，成员承认补贴可能对服务贸易产生扭曲影响，并承诺就新规则进行谈判以避免这些影响，包括反补贴程序。谈判于 1995 年开始，但进展甚微。然而，对服务提供者的补贴仍然是“成员影响服务贸易的措施”（GATS 第 I:1 条），因此受 GATS 最惠国规则和其他规则的约束。 产业政策与国际竞争：贸易与投资观点9欧盟 (EU) 国家援助规则通常禁止成员国采取可能扭曲欧盟内部贸易和竞争的措施。然而，他们认识到，在某些情况下，政府干预对于运作良好和公平的经济是必要的，并为区域经济发展、支持中小型企业 (SME) 和环境保护等目标。一般来说，所有短期计划都必须得到委员会的批准，但属于最低限度规则的小额计划除外。委员会拥有相当大的权力来调查、评估和取消非法的国家援助。但是，这不适用于欧盟成员国的中长期官方出口融资。然而，在许多方面，欧盟的规则比 WTO 的补贴纪律更为严格。值得注意的是，欧盟规则认为对商品和服务的补贴通常是非法的，除非小额或豁免。它们需要事先批准，不仅允许