政策简介中美无人机政策与产业政策：对美国立法者的比较与建议Brent Skorup 和 Will Gu2022 年 2 月美国和中国拥有强大的技术部门和庞大的消费市场，1但他们的政府系统和公共政策却大不相同。注意到国内外市场无人机制造和服务的重大机遇，两国监管机构都对商用无人机行业的成熟做出了回应。政策竞争与这些领域的行业竞争同时出现，并将随着农业、包裹递送、检查和药物测试和采用无人机服务的公司而增长。近年来，美国各地的公司和联邦机构出现了几项无人机试点计划和倡议。我们认为有必要为美国观众翻译中国监管文件和新闻报道，总结美国无人机项目，并比较两国的行业和法规。中国民用航空局 (CAAC) 于 2019 年 1 月制定了民用无人机适航标准的指导方针。2中国民航局还于2019年5月发布了民用无人机工业发展30年规划方案。3这些提议的计划虽然广泛而笼统，但强调无人机和客运无人机等无人驾驶民用飞机是中国经济未来的支柱之一，与人工智能和 5G 等领域并驾齐驱。这些是中国政府希望中国在“第四次工业革命”中超越西方国家能力的行业。从这些翻译文件中跳出来的是，中国监管机构如何看待他们的国家在传统商业航空方面落后于美国和欧洲。这种看法似乎成为超越西方并引领全球发展商用无人机、电动垂直起降 (eVTOL) 和城市空中交通 (UAM) 标准和服务的动力。3434 Washington Blvd., 4th Floor, Arlington, VA, 22201 • 703-993-4930 • www.mercatus.org本文件中的观点不代表 Mercatus 中心或乔治梅森大学的官方立场。 2乔治梅森大学 MERCATUS 中心美国监管机构同样制定了启动国内商用无人机服务行业的计划和政策。4有巨大的商业利益：今天注册了近 350,000 架商用无人机。美国航空监管机构已计划对小型和大型无人机的技术和政策进行远程“运营概念”和“成熟度”进展，5 而且这些计划并不像民航局的30年计划那样死板。尽管当今美国的远程无人机运营需要耗时且可撤销的监管豁免，这使得运营商的投资更加不确定。然而，在 2021 年 1 月，美国联邦航空管理局 (FAA) 制定了新规则，允许常规远程无人机操作。6美国立法者并没有忘记过去十年中小型无人机制造主要转移到中国，美国监管机构急于避免大型货运和客运无人机的这种运动重演。在本政策简报中，我们调查了中国和美国的无人机法规和政策。从广义上讲，大型无人机行业——货运和客运无人机——在中国似乎发展得更快，而小型无人机服务在美国似乎更广泛和成熟。总体而言，中国无人机法规为国家监管机构保留了更多的自由裁量权（以及行业的不确定性）。美国监管环境目前受到远程无人机操作的临时和临时豁免系统的影响，但美国监管机构似乎准备在不久的将来实施更严格和更普遍的政策。我们向美国联邦和州立法者提供在国内推广货运和客运无人机服务的建议。具体来说，我们敦促美国监管机构制定他们的无人机走廊提案，并对这一公共资产应用租赁或拍卖制度。联邦和州立法者还需要正式确定他们在地面空域监管方面的角色。最后，联邦和州监管机构应推广“无人机沙箱”7——邀请无人机服务公司使用公共财产和空域来测试新的无人机服务。中国国家政策法规近两年，民航总局起草、试行并最终确定了民用无人机使用法规。中国民航局会同其他有关部门还在全国范围内设立了试验区——我们称之为无人机沙箱——用于无人机系统和操作流程的测试。在监管方面，CAAC 已经实施或试行了许多包罗万象的监管项目。这些进展大致遵循了我们在 2019 年首次描述的 CAAC 发展无人机行业的建议。8 以下部分探讨了 CAAC 的一些新监管方法。2019年，民航局开始发布三类无人机（UAV）的认证程序和要求：起飞重量在25至150公斤之间的无人机，重量在7至25公斤之间的“高运行风险”无人机，以及体重超过 150 公斤且操作风险低的人。92020 年和 2021 年，民航总局 3乔治梅森大学 MERCATUS 中心对无人机制造商和运营商的一整套设计规范、生产批准和适航认证进行了管道试验。以下章节中描述的法规大多处于试用或公开评论阶段，这使 CAAC 和其他管理机构可以灵活地更改法规。我们的解释和分析表明，这种灵活性的部分目的是为了保持监管机构的自由裁量权，以识别有前景的技术，然后促进国家冠军。10适航规定作为 2020 年 5 月发布的无人机适航试验指南的一部分，11CAAC 将两者都包括在内(a) 适航审定程序和 (b) 风险评估指南。试验于 2021 年 6 月 1 日结束，在撰写本文时，CAAC 官方来源没有关于试验结果的进一步信息。该程序和指南涵盖了无人机系统设计、生产和运行的批准。对于适航认证，当局会考虑潜在无人机运营商的组织、流程和资源管理。12 监管机构对公司内部管理能力的评估与美国无人机法规几乎没有相似之处。中国民航无人机适航认证流程采用基于风险的认证体系，根据无人机系统的风险等级，程序有所不同。 CAAC 寻求通过试验风险评估使其适航认证标准化。13风险等级——而不是严格的权重等级——决定了申请人遵循的程序集和 CAAC 的参与程度。试验风险评估指南将无人机分为低风险、中风险和高风险类别。确定风险的三个不同组成部分：管理系统风险、动能水平和碰撞风险。申请者-经营者的管理体系风险（管理体系风险)包括人员管理、培训和设施等业务特征。动能级 (能量等级) 与最大性能起飞和水平飞行有关。最后，碰撞风险取决于操作特征，例如操作员是否打算飞越空中走廊、人口稠密地区上空或有人驾驶飞机附近。碰撞风险和动能等级汇总形成产品风险，与管理体系风险进行评估，确定整体风险等级。系统风险越大，CAAC 对认证过程的干预就越多。对于低风险系统，申请人承担大部分合规工作，民航总局只审核申请人的适航管理系统。对于高风险系统，民航局在更多领域开展合规工作。对于中等风险的系统，申请人自行开展的合规工作较多，民航局干预较少。14 风险级别程序差异的一个例子是，低风险系统的设计和生产批准申请有效期为一年，而对于其他风险级别，申请有效期为三年。15这 4乔治梅森大学 MERCATUS 中心对高风险系统的较长批准可能代表对更大、更高风险无人机系统的更高和更长期投资预期的认可。基于主观评分系统的管理体系风险要素尤为重要。主观性可能使 CAAC 在确定潜在商业运营商的风险较低还是较高时有更多的回旋余地。例如，人员能力，即人员类别下的第二个评分标准，以二进制方式评分，能力为五分，能力不足为零分。与产品风险指南大多客观地列出风险评分不同，很少有客观的指南对管理系统风险进行评分。没有客观的衡量指南来指导如何评估一个潜在的运营商人员可以胜任履行职责（能胜任承担的职责).CAAC 可能在主观上影响公司风险评分的其他领域包括对组织结构和管理、设施充分性和内部审计流程的评估（见表 A1）。主观评分类别中的总分可以将应用程序从低风险推向高风险，反之亦然。16鉴于一般风险评估对管理系统风险的权重很大，主观评分可能会严重影响潜在运营商的风险水平。这种对商业公司管理能力的主观评分让民航总局对申请人的认证过程有更大的干预。尽管很难证明，但中国民航局也可能打算使用这种方法来限制外国无人机运营商排挤中国羽翼未丰的国内龙头企业。中大型民用无人机适航审定2021年10月29日，民航总局发布了中大型民用无人机适航审定、登记和安全分析要求草案。17 中型无人机重量在 25 公斤到 150 公斤之间，大型无人机重量超过 150 公斤。这些要求包括设计批准、工程和制造合规、风险评估以及适航认证申请的详细说明和申请表。18 有限用途无人机的生产许可仍遵循 2019 年针对小型飞机发布的要求。19 与新的适航认证要求不同，注册和安全分析要求从中型和大型民用无人机扩展到小型无人机。注册要求中国民航局还发布了无人机系统注册指南草案，包括申请表草案。20该要求涉及无人机所有者注册实名和国籍注册标志，包括应用于无人机表面的二维码。中外籍人士均可注册。 5乔治梅森大学 MERCATUS 中心安全分析需求指南安全分析指南指导申请人对操作风险进行分类。21该文件划分了货运无人机和客运无人机的风险分类，暗示 CAAC 预计客运无人机系统。乘客数量从 1 到 19 不等，决定了载客无人机的风险类别。技术指南除了适航认证规定外，民航局还对无人机和无人机制造商的多项技术指南进行了试点。以下部分总结了 CAAC 管理不同风险和重量等级的一些法规的主要发现。小型无人机由于传统的监视和控制系统对于小型无人机来说是不切实际的，民航总局已经试行了要求识别码与实名登记信息挂钩的规定。中国大陆——现在是两个特别行政区——对互联网和蜂窝服务有类似的政策。22 该法规还禁止使用自动依赖性监视广播设备（通常在有人驾驶的飞机上使用的发射器）广播其位置以确保安全。相反，CAAC 允许使用其他无线技术（包括中国庞大的 4G 和 5G 蜂窝网络）将跟踪信息传输到综合民用无人机管理系统。23由于小型无人机通常在低空飞行，因此通过蜂窝网络传输数据在技术上是可行的。蜂窝传输还使中国官员能够利用该国在 5G 技术方面的实力和在国内制造设备的能力。中高风险无人直升机中国民航总局针对中高风险无人驾驶直升机的一套规范进行了试验。中国的无人驾驶直升机制造和商业服务行业相当成熟，要求草案旨在满足无人驾驶直升机适航标准方面的感知差距。24在这些指南中，CAAC 强调了不同的重量和功率要求，25 包括降低民用环境中操作风险的要求。26 这些专门针对无人驾驶直升机使用的高技术要求表明，CAAC 的法规正在从宽泛的法令转向无人驾驶直升机制造商和运营商可以遵循的具体指导方针。 6乔治梅森大学 MERCATUS 中心高风险固定翼货运无人机系统中国民航对高风险固定翼货运无人机的技术法规可能是其最严格的。试验标准于 2020 年 1 月生效，涉及范围广泛的技术因素，从起飞速度和爬升率到跑道条件。27 固定翼货运无人机技术标准的稳健性可能表明，国家监管机构认为这种无人机类型在中国比直接面向消费者的交付无人机更经济可行。顺丰速运等快递公司一直在开创用于货运的大型固定翼无人机。与本政策简报中详述的其他试用标准不同，这些试用标准没有结束日期，表明它们可能与最终版本中的标准非常相似。28城市低空物流无人机民航局发布城市配送路线规划规范草案。29 此举可能会抢先在人口稠密的城市地区推出无人机送货服务。该草案于 2021 年 7 月开始处于公开评议阶段，适用于在城市低空运行的小型轻型多旋翼物流无人机。该文件在计算无人机路线的多步骤程序中规定了风险评估，包括与建筑物和基础设施的接近程度。该文件还包括一个基于安全性、运营能力和公众接受度的路线信心评分，特别是关于噪音和隐私的评分。对包括无人机通信方法在内的运营能力的评估表明，中国运营商可能具有在密集的城市环境中执行物流配送的技术成熟度。无人机控制器许可证2021 年 12 月 23 日，CAAC 发布了无人机控制器许可条例草案。30无人机控制器执照分为三种：小型无人机控制器执照、中型无人机控制器执照和大型无人机控制器执照。31许可证由无人机的类别级别和级别等级认可。类别级别包括旋翼飞机和垂直起降飞机，等级包括多旋翼、旋翼机和直升机分类。无人机管制员许可的详细程度表明，CAAC 正在为民用无人机的普及做准备，尤其是商业用途。无人机沙箱为了测试程序和无人机技术，中国民航局在中国大陆不同地理位置建立了 13 个无人机沙箱——监管机构指定区域和用于测试无人机的 3D 空域区域，以在尽可能多的条件下测试无人机系统。32无人机沙箱（测试区）还可以支持无人机安全性和可靠性的研究，以及系统合规性验证。33据中国航空报报道，中国民航局打算使用这些无人机沙箱来测试无人机系统的安全性、空域使用和可靠性。34值得注意的是，六月 7乔治梅森大学 MERCATUS 中心2021 年，中国民航西北地区管理局启动了 5G 塔的建设，可能旨在作为与无人机通信、测试无人机操作和支持基础设施