美国新兴的产业政策方法（英）

信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月美国新兴产业政策方法WILLIAM B. BONVILLIAN | 2021 年 10 月联邦政府长期以来一直避免在其国防部门之外实施产业政策。但现在，面对来自中国的竞争，它正在以前所未有的规模推行一系列新项目。这项工作需要仔细的、全系统的规划才能取得成果。关键要点▪美国的产业政策方法可以追溯到亚历山大·汉密尔顿 (Alexander Hamilton) 试图刺激制造业。但是，虽然国防部门长期以来一直采用产业政策，但对民用经济的干预却很有限。▪主流经济学家长期以来一直反对产业政策方法，转而支持依赖市场，并且对于产业政策的实际含义一直存在定义性争论。▪前四个时期的产业政策努力包括冷战挑战、与日本的竞争力挑战、2000 年代开始的能源技术倡议和 2012 年开始的先进制造努力。▪现在，在两党对中国构成的竞争威胁的担忧的刺激下，主要的产业政策计划正在以前所未有的规模和幅度发展。▪目前正在进行的项目涵盖半导体生产、关键技术开发、能源示范项目、确保关键领域的国内供应链以及加快国内疫苗开发和生产。▪这些计划需要新的支持基础设施和运营机制。▪其中包括： 新的人才库；综合研究联系；强大的制造基础和供应链；测试和演示；技术认证；灵活承包；融资；和采购。 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页1内容概述 2早期历史背景 2定义性辩论 3来自经济学的反对 5不断发展的历史 5新的产业政策方法 10半导体行业 10无尽的前沿法13新能源技术示范项目 16确保安全的国内供应链 18药物和药物成分 18高级电池 19关键矿物 19半导体 20操作翘曲速度 21新产业政策基础设施的指导原则和运行机制 24结论 28尾注 30 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页2概述长期以来，美国联邦政府不愿在国防部门之外推行产业政策，现在正在以前所未有的规模推行一系列新方法。由于对中国广泛的产业政策体系的担忧，这种努力主要是在两党的基础上推动的，这使其能够超越美国成为世界领先的工业强国。中国也开始在关键技术的研发（R&D）方面超过长期以来一直处于领先地位的美国，直接发挥对美国创新以及经济增长和国家安全至关重要的作用。对气候变化的日益关注也是这些新政策的推动因素。这张纸：▪将这些新的政策方法置于战后和随后一系列时期的历史背景中，▪审查关于产业政策的定义和经济辩论，▪对当前新产业政策努力的主要重点进行目录和总结，▪描述了这些方法的主要元素和差距，以及▪审查新机制和支持基础设施，我们需要让它们运作早期历史背景像许多话题一样，这个话题从亚历山大·汉密尔顿开始。 第一位支持联邦政府在产业政策中发挥作用的美国领导人，在他提交给国会的制造业报告和随后的工作中，他主张通过保护主义关税和直接支持工业来培育美国工业。1 后来，他与乔治·华盛顿总统一道，通过建立军火库为军队生产武器来支持政府所有的工业。2 一个多世纪以来，汉密尔顿以关税为基础的贸易政策成为联邦产业政策的支柱。 几年后，军事武库系统得到扩展，包括建造早期美国海军的政府所有造船厂。 军火库和造船厂标志着联邦政府对工业政策的国防正当性的使用。 哈珀斯费里和斯普林菲尔德的军火库随后开发了第一个制造步枪的可互换机械零件系统；该系统在 1840 年代在东北部的早期工厂中传播开来，是实现美国大规模生产的关键一步。3 但汉密尔顿的计划遭到托马斯杰斐逊和詹姆斯麦迪逊领导的以农业为导向的南方人的反对，联邦政府没有采取更直接的对民用制造业的支持。相反，汉密尔顿通过国家支持在新泽西州帕特森的帕塞克瀑布开发水电的公司，启动了他的产业政策方法的这一分支，该公司支持围绕该电源建造的工厂网络。4 联邦对产业政策的这些支持模式——支持贸易政策、军事研发和工业设施，但不支持直接的民用部门工业参与——被证明是持久的。在第二次世界大战期间，作为富兰克林罗斯福的科学顾问，Vannevar Bush 领导创建了一个高度连接的技术进步系统。联邦政府资助的研究型大学是大规模启动的，这些大学与工业、军队和政府机构密切相关。还创建了联邦政府资助的研发中心（后来称为 FFRDC），这些元素导致了 Rad 实验室的关键战时技术进步 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页3在麻省理工学院和曼哈顿计划。这是布什和其他技术领导者为赢得战争而设计的密集产业政策体系。然而，战后不久，布什领导拆除了这个极其成功的互联系统的大部分。在他著名的政策小册子中，科学无止境，他向杜鲁门总统建议重点研究基础研究和建立一个不连贯的系统。5 为什么？随着战争机器被拆除以期世界和平，布什很可能试图挽救系统的某些部分。他看到了联邦资助的研究型大学的力量，并主张联邦支持可以维持这种创造的基础研究。基础研究比应用开发便宜得多，他可能认为政府在战后削减开支的情况下仍然可以支持基础阶段。他还担心，像伊卡洛斯一样，科学“离太阳太近了”——科学已经变得过于依赖政府，拥有强大的政治和军事力量，他想保护它，恢复其独立性。布什提倡后来被称为创新的“管道模式”，早期研究作为联邦对管道的投入，后期的管道投入依赖于工业。该模型断开了该创新系统中的参与者。与 Humpty Dumpty 一样，美国从未完全设法再次将这些碎片拼凑起来。定义性辩论一个初步问题涉及定义产业政策。在描述了该术语的其他讨论之后，英国经济学家肯沃里克在 2013 年将产业政策广义地定义为“试图改善商业环境或改变经济活动结构的任何类型的干预或政府政策，以向部门、技术或6 近期，信息技术和创新基金会主席罗伯特·D·阿特金森将产业政策定义为“一系列政策和计划”。明确旨在支持特定的目标行业和技术。”7 从这个意义上说，可以有针对各种目标的产业政策。阿特金森认为，目标应该是美国的国际竞争力，尤其是在先进技术领域。其他人采用了“产业政策”一词，并试图将其主要应用于社会政策目标。 Mariana Mazzucato、Rainer Kattel 和 Josh Ryan-Collins 提倡将“基于使命的创新”作为产业政策的基础，并将沃里克的“社会福利”要素纳入其中。国家是造成社会弊病的原因，包括日益严重的经济不平等、经济停滞、一连串的金融危机和气候变化。虽然其他人提出了这些批评，但 Muzzucato 及其同事寻求将技术创新不仅应用于技术挑战，还应用于社会使命，例如减少经济不平等和建立可持续发展。他们将阿波罗登月计划作为实现目标的组织模式。政治经济学家苏珊娜·伯杰 (Suzanne Berger) 认为他们做得太过分了。 9 阿波罗任务或曼哈顿项目等技术项目是围绕技术目标组织的，而不是广泛的社会目标——飞上月球或制造原子武器，而不是解决经济不平等或其他社会问题。目标。实际上，她建议“产业政策”一词必须强调“产业”。她认为，除此之外，不仅需要技术层面，还需要重要的政治层面，需要公众就长期、持续的政治变革达成共识。沃里克的定义，当它试图拥抱“社会福利”时，以及 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页4Muzzucato 和她的同事对解决社会弊病的追求对于大多数基于技术的努力来说似乎太长了。我们应该注意到，增长经济学早已确立技术和相关创新是经济增长的最大因素，而经济增长反过来又是社会经济福祉的主要推动因素。 Vannevar Bush 本人认为，对研究的投资会产生社会收益——一场“与疾病的战争”和“公共福利”。10 但有些社会目标比其他目标更属于技术战略的范围。例如，实施先进制造技术的计划不仅可以提高制造业的竞争力，还可以保留制造业工作岗位。或者，正如我们最近所看到的，一项突破性的疫苗技术开发计划可能会实现减少死亡和住院的社会目标。那么，很大程度上取决于社会目标的性质以及它们与技术开发工作的直接联系。当然，技术进步可以带来社会收益和技术影响。但是这个更广泛的概念会引发关于技术决定论的辩论——我们不需要走那么远就可以找到一个实用和有效的产业政策定义。 11 通常由外部危机驱动，联邦政府定期积极支持产业政策方法.社会福利通常不是既定目标，尽管它可能是副产品。相反，较窄的部门或技术目标，或经济目标，例如提高经济竞争力，通常是公共目标。技术发展、国家安全、经济进步和竞争力是产业政策最可行的目标，鉴于过去社会工程项目的好坏参半，专注于将技术进步应用于广泛的社会弊病可能会偏离这些经济基本面.增长经济学早已确立技术和相关创新是经济增长的最大因素，而经济增长反过来又是社会经济福祉的主要推动因素。因此，伯杰的批评在许多情况下都是正确的，正如她关于要求政治共识的社会目标的观点一样。从产业的角度来看，产业政策需要更多的定义，而不是沃里克的“任何类型的干预”这个词——因为这个词根本没有告诉我们很多可能属于产业政策范围的干预的性质。另一种方法是根据技术必须经过的众所周知的阶段来定义产业政策：研究、开发、技术原型、测试、示范、产品开发、生产融资、市场进入和扩大市场创造。产业政策需要政府在一系列这些阶段进行干预，以促进技术进步。例如，第二次世界大战的科技组织将政府、工业和大学与所有这些经济阶段的干预措施结合在一起，是满足战时需求的明确产业政策。尽管 Mazzucato 及其同事呼吁采用另一种“登月”解决方案，但该特定方法遵循相对简单的政府合同模型：政府向公司和组织颁发合同，以获得让我们登上月球的技术。然而，许多产业政策方法不仅需要政府合同，还需要新的 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页5将开发、采用和嵌入规模更大的私营部门的技术，这是一个更加复杂的技术组织和系统，需要主要的公私合作。例如，能源和气候挑战就属于这一类。我们还需要记住，产业政策可能涉及一系列实施方法。经济学的反对如前所述，新古典经济学家过去曾强烈反对产业政策。当出现“市场失灵”时，某些政府干预是允许的——例如，在这种情况下，一项活动的风险或成本太高，私营部门无法管理，或者存在集体行动的问题。这些允许的干预措施包括公共教育、交通基础设施和早期研究。但技术实施不在此列表中。对市场的关注继续在美国经济中占据主导地位，并相应地对产业政策感到恐惧。主流经济学家不愿让政府干预的部分原因是他们的工具有限。 他们长期以来一直强调数学建模，因此专注于适合建模的市场效率。 但他们因无法建模并因此无法理解创新及其背后的复杂系统而受到阻碍。 因发展基于创新的增长理论而获得诺贝尔奖的罗伯特·索洛（Robert Solow）认为他的理论是“外生的”，即有太多的变量无法从新古典经济模型中预测创新。 另一位诺贝尔奖获得者保罗·罗默（Paul Romer）后来用他自己的“内生”增长理论进行了反驳，试图将增长理论放回新古典经济学，但基于度量的经济学工具使其成为一个基本上未完成的项目。 创新需要考虑科学进步之外的许多复杂因素，例如文化、传统、既得政治利益、变革推动者、政府基础设施、公众期望、集体行动和组织管理，这些都不容易适应经济模型。12 因此，对市场的关注继续在美国经济中占据主导地位，并相应地对产业政策感到恐惧。 这在美国更为严重。S。 经济圈不如其他国家。例如，1983 年，肯尼迪和约翰逊预算局和卡特经济顾问委员会的负责人查尔斯舒尔茨在一篇著名文章中抨击了旨在应对 1970 年代日本优质制造创新的干预主义联邦政策， 1980 年代认为适得其反，甚至否认美国一直在去工业化。13.不断发展的历史尽管主流经济学家长期以来一直反对产业政策，但自二战结束以来，联邦政府已经经历了随后四个时期的产业政策方法。在每一个领域，它都试图在研究之外的工业阶段部分地重新连接其创新系统中的不同参与者。 14第一个时期是冷战，从 1950 年的朝鲜战争开始，以军方努力重新连接关键角色为特色。例如，包括 Lawrence Livermore 和 Sandia 在内的新核武器实验室推动了原子能的发展，对防空系统的需求通过 Whirlwind 和 SAGE（半 信息技术与创新基金会| 2021 年 10 月页页6自动地面环境）项目。 1957 年人造卫星危机导致 1958 年美国国家航空航天