计算机芯片与薯片：美国战略性产业政策的案例（英）

信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月计算机芯片与薯片：美国战略产业政策的案例罗伯特·阿特金森|2022 年 1 月随着中国的崛起，美国需要的不仅仅是一项竞争力战略，它还需要一项专门为提高具有战略意义的行业的生产和创新能力而量身定制的政策，尤其是具有双重用途的技术先进的行业。关键要点▪在竞争激烈的全球经济中，不再保证美国需要国内生产和创新能力，也不一定能够安全地从其他国家随意购买。▪美国的经济和国家安全现在依赖于增强具有战略意义的行业和技术的能力。通用的竞争力政策是不够的。▪如果没有确定关键行业和技术、持续监控美国和外国能力并实施支持目标行业的政策的战略行业政策，政策制定者就无法确保“正确的船只”被提升。▪战略性产业政策不应包括偏袒美国公司而不是在美国生产或研究的盟国公司。这也不意味着选择美国能力不足的行业或选择个别公司作为“赢家”。▪它确实需要确定美国必须具备足够能力才能确保安全的行业。这意味着分析每个行业的优势和劣势，并实施正确的政策干预以激发竞争优势。▪是时候结束关于自由市场与产业政策的陈旧争论了。我们需要两者：大部分经济体的市场化政策，以及特定行业的战略性产业政策。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月页 页1概述长期以来，联邦政府不仅要制定产业竞争力战略，还要制定一套专门针对具有重要战略意义的产业的连贯政策。整体经济增长政策——甚至是通用的竞争力政策——是不够的。随着中国的崛起和国防对商业领域的依赖程度增加，美国需要战略、政策和制度能力，以确保其在关键行业，特别是技术先进的行业拥有足够的生产和创新能力。这意味着放弃基于市场力量应该是美国经济结构主要驱动力的观点的战后概念和制度框架。政策制定者需要接受，虽然市场力量应该引导非战略性行业，但对于战略性行业，政府需要通过行业主导的公私合作伙伴关系实施明确的基于部门的政策。历史的终结，以及从未发生过的平坦世界1992 年，当被问及美国是否应该制定明确的半导体政策时，白宫经济顾问委员会主席迈克尔·博斯金本应打趣道：“薯片、电脑芯片——有什么区别？”换句话说，他认为政府没有理由关注经济的部门构成；只要实际国内生产总值（GDP）在增长，一切都很好。博斯金谈到了当时大多数政策制定者、经济学家和其他精英的感受——以及这些人今天仍然感受的感受。毕竟，距离柏林墙倒塌仅三年时间，人们对全球化深入变革新阶段的期望已被广泛接受。正如托马斯·弗里德曼 (Thomas Freidman) 所言，我们生活在一个平坦的世界中。 1在这个新的李嘉图世界中，每个国家最终都可以专注于其显露的比较优势（例如，英国的纺织品，葡萄牙的葡萄酒），商品、服务甚至工人将在准时制生产系统中流向全球，为所有人创造繁荣。这将是一个庞大的综合生产系统，由计算机网络、集装箱船、全球金融和跨国公司无缝连接在一起，政府在很大程度上致力于实现整合，否则将袖手旁观。最重要的是，随着世界将变得更加“西方”，美国仍将是无可置疑的全球霸主——无人挑战——因为用弗朗西斯·福山的话来说，我们正处于“历史的尽头”，以自由的、以市场为基础的社会作为发展的最后阶段。2 这个新的全球一体化的世界将充满尊重法治或至少正在走向民主的国家，如果他们越轨，他们就会将不得不向美国的力量低头。而且，正如 Freidman 告诉我们的那样，只要每个国家都有麦当劳餐厅，战争就会成为过去。 3东西是在哪里制造的，或者一个国家是否制造了某些东西，都不再重要了。唯一重要的是一个国家对贸易和全球化保持开放，并且不会通过制定肯定会被政治化的产业政策来扭曲其自然的比较优势，在这些政策中，无知的官僚和懦弱的政客认为他们比智慧更了解市场。这就解释了为什么，当被问及它的制造基地有多少时 信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月页 页2美国领先的外交政策智囊团的负责人认为，美国可能会输给外国，但仍然可以接受。”4如果你相信这就是我们所处的世界，或者至少正在迅速向着这个世界发展，那么你也可能会告诉你的总统，美国不再制造计算机芯片并不重要。美国可以从最便宜的卖家那里购买计算机芯片（和其他先进工业产品）——这是双赢的，因为美国消费者正在省钱，而外国生产商能够在发展曲线上移动。美国总是领先一步，制造和销售反映我们在知识生产方面真正比较优势的东西，例如金融、高等教育和软件。三十年后，有一件事很清楚：这个愿景从未实现，也不是因为多哈回合的失败，也不是因为美国工人阶级被认为是白痴（他们在大学里没有参加国际经济学），甚至不是因为选举唐纳德·特朗普（Donald Trump） - 许多全球主义者可能会声称。相反，除了那些接受亚当·斯密和大卫·李嘉图肤浅解读的盎格鲁国家之外，没有其他国家——尤其是中国——接受这一愿景。大多数人都明白，虽然自给自足和进口替代在全球化世界中可能不再有意义（如果有的话），但他们的国家利益仍然取决于他们在先进行业中的有效竞争——不仅仅是在服务方面，而是在制造实际产品方面。此外，中国有自己的“历史终结”论点：历史的终结将是共产主义威权主义的全球发展。中国认为自己是正当的全球霸主，而不是美国。为了实现这一愿景，它需要成为全球主导的科技经济体，正如《中国制造 2025》等计划中所反映的那样。它愿意为实现这些目标不惜一切代价，包括制定不公平的政策来系统地掏空走出美国的工业基地。 5现实情况是，全球一体化的高水位已经结束，几乎没有任何实际可行的办法来扭转这种局面。我们现在生活在一个美国面临着重要的全球对手，尤其是中国的世界。在这个世界上，许多国家不与美国结盟，将中国视为可行的经济伙伴。在这个世界上，即使是盟友也寻求在关键的先进行业中获得自己的竞争优势，其中许多行业美国仍然享有一定的能力。换句话说，我们生活在一个美国不再保证在国内拥有足够的生产和创新能力，或者能够在需要时安全地从其他国家购买它们的世界。 COVID-19 并没有改变这一现实——美国不能再依赖全球供应链来自动填补所有国内生产缺口——但它确实让许多人看到了这一现实。这曾经是，现在也是一颗难以下咽的苦药，因为一个平坦、完整的世界的愿景非常吸引人。几乎是乌托邦。这就是为什么今天有如此多的美国精英努力放弃它的原因之一。如果我们能够更加努力地工作并停止倒退，那么我们的想法是，我们可以实现这一愿景。只要我们能选出合适的总统，我们就能实现这一愿景。如果我们在世界贸易组织 (WTO) 再努力一点，我们就能实现这一愿景。 信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月页 页3现实情况是，全球一体化的高水位已经结束，几乎没有任何实际可行的办法来扭转这种局面。只要中国被共产党控制，情况尤其如此，因为它将继续寻求通过不公平的手段主导先进工业生产，并在全球舞台上发挥其力量。即使情况并非如此，在没有全球政府的情况下，各国仍将始终将自身利益置于全球利益之上；很少有国家，尤其是较大的国家，愿意自愿接受依附地位。因此，在这个现实世界中，计算机芯片和薯片之间存在巨大差异。原因很简单：没有后者我们可以生存，但没有前者。只有当你认为美国是否有能力制造自己的武器系统和许多支撑我们经济和社会的关键技术系统（例如医疗、交通、能源等）并不重要，那么你可以你可以放心地相信：薯片、电脑芯片——有什么区别？战略产业政策的必要性在当今新的现实政治世界中，任何发达国家都离不开战略产业政策，除非它想把国家和经济安全交到外国势力手中。因此，对美国政府来说，最重要的经济问题是是否应该以及在多大程度上在关键的先进产业中寻求国内实力。如果政策制定者的回答是否定的，那么就没有必要修订产业战略，甚至可能不需要更广泛的竞争力政策。这就涉及到一个关键点：经济政策、竞争力政策和战略产业政策之间存在差异。 （见表 1。）在最广泛的层面上，经济政策是为了确保美国经济的稳定增长。这可能涉及广泛的政策工具，包括教育、运作良好的知识产权制度、促进充分就业的财政和货币政策、合理的税收制度等。尽管一些左翼人士似乎拒绝将增长作为支持再分配的目标，但大多数政策制定者仍然支持经济增长以及促进经济增长所需的广泛政策。总体而言，增长政策本身并不关注特定的行业、技术或能力。事实上，大多数经济学家认为任何以行业为重点的政策都是有害的。对美国政府来说，最重要的经济问题是，它是否应该以及在多大程度上应该在关键的先进产业中寻求国内实力。下一个层面是竞争力政策，其重点是确保美国贸易部门（在全球市场上竞争的行业）的实力，但除此之外，与行业和技术无关。竞争力政策的重点是维持强有力的贸易条件，即使出口行业是基于自然资源或服务的，而不是复杂的和技术驱动的。在这种框架下，相对于其进口，美国应该有足够的出口量，以防止其贸易逆差变得过大。如果做到这一点的方法是通过五花肉、旅游业和废纸出口，那很好（出口就是出口）。尽管保罗克鲁格曼等一些新古典主义经济学家仍然否认国家之间存在经济竞争，但越来越多的精英观点的重心承认 信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月页 页4所有部门经济增长政策重点保单类型美国正与世界其他国家，尤其是中国进行激烈的经济竞争，并支持某种竞争政策。但许多人没有接受战略性行业政策，而是支持诸如更好、更多的贸易协定、更具全球竞争力的税法以及对技能和研究的广泛投资等政策，所有这些都是必要的步骤。表 1：增长和竞争力政策的类型竞争力交易行业不幸的是，在美国所处的世界中，竞争力是不够的。美国可以通过增加废纸、农产品和石油出口来消除贸易逆差。但这无助于减少关键依赖，尤其是在关键的先进技术领域。即使是许多明白竞争力政策必须将重点放在先进产业上的人，由于害怕犯下“挑选赢家”的大罪，他们仍然坚持工业和技术不可知论。请注意彼得森研究所的全球主义者如何描述产业政策：“我们将产业政策定义为政府干预市场力量以促进受青睐的公司或行业。”6 天赐良机！违背市场力量？这显然是一步过头了！根据这种观点，只要经济相对具有竞争力，并且有一些在全球范围内表现良好的先进产业，竞争力挑战就已经得到解决。不幸的是，在美国所处的世界中，竞争力是不够的。在一个拥有强大技术盟友的世界里，也许这种通用的竞争力政策是可以接受的。只要中国不入侵台湾，美国的大部分半导体生产就可以继续依赖台湾。 （而且，虽然考虑起来显然令人担忧，但美国政府似乎并未认真评估前一种情况，设想其对美国经济和国家安全的后果，或开始设想所需的应急计划。）只要我们的欧洲和亚洲盟友不屈服于中国的压力——我们经常通过“战狼”外交的做法看到这一点——他们大概会继续向美国出售它需要的任何东西。但是，如果我们相信我们不是生活在那个世界，而是生活在一个经济和国家安全依赖于美国在特定行业和技术方面拥有足够能力的世界，那么通用的竞争力政策将是不够的。例如，美国在半导体上依赖外国的世界是美国大幅降低自由度的世界。显然，如果中国要主导全球半导体，它可以扣留美国的主要出口，作为外交政策工具，或者在两国发生武装冲突的情况下战略产业 至关重要的贸易部门 信息技术与创新基金会 | 2022 年 1 月页 页5国家，中国将能够削弱美国经济并显着限制我们生产战争武器的能力。而且，如果中国曾经在半导体方面处于领先地位，那么任何使用半导体的中国科技公司，也就是说所有半导体，因为半导体是从汽车和飞机到电器和太阳能电池板的每一个设备的大脑，都将处于享受在此类技术中具有先发优势。除了军备等狭隘的以武器为基础的产业之外，还有许多关键产业，美国必须能够在这些产业中保持创新和生产领先地位。正如国防部 (DOD) 工业政策办公室所指出的那样，其中包括先进材料、无人机、自主系统、人工智能 (AI)、量子计算、生物技术、储能系统、激光器、光学设备、空间技术、机床、造船和先进的无线系统。7 总体而言，战略性行业属于贸易部门，在这些行业中恢复损失的生产既耗时又技术困难。只有战略产业政策才能确保“正确的船”被抬起。因此，虽然通用的、非以行业为重点的竞争力政策可能很好地帮助这些行业中的许多行业重新获得或保持国内竞争力——假设竞争力政策得到充足的资金并得到有效实施——但它不一定会帮助所有人，甚至是大多数人，美国实力最关键的产业之一。竞争政策掀起了举