计算机芯片与薯片：美国战略产业政策的案例

信息技术与创新基金会 | 2022年1月计算机芯片与薯片：美国战略产业政策的案例罗伯特·d·阿特金森|2022年1月随着中国的崛起，美国需要的不仅仅是一个竞争力战略，它需要一个专门针对提高具有战略重要性的行业的生产和创新能力的政策，特别是那些技术先进的具有两用能力的行业。关键的外卖▪在竞争激烈的全球经济中，美国不再需要国内生产和创新能力，也不一定能够安全地从其他国家随意购买。▪美国的经济和国家安全现在取决于加强具有重要战略意义的行业和技术的能力。一项通用的竞争力政策是不够的。▪如果没有战略产业政策，确定关键行业和技术，持续监控美国和外国的能力，并实施支持目标行业的政策，政策制定者就无法确保“正确的船”被解除。▪战略产业政策不应意味着偏袒美国公司，而不是在美国生产或进行研究的盟国公司。这也并不意味着选择美国能力不足的行业或选择个别公司作为“赢家”。▪它确实需要确定美国必须具有足够能力才能安全的行业。这意味着分析每个行业的优势和劣势，并实施正确的政策干预以激发竞争优势。▪是时候结束关于自由市场与产业政策的陈旧争论了。我们两者都需要：大多数经济体的基于市场的政策，以及特定部门的战略性产业政策。 信息技术与创新基金会 | 2022年1月页面的页面1概述联邦政府早就应该不仅制定工业竞争力战略，而且制定一套专门针对具有重要战略意义的行业的连贯政策。整体经济增长政策——甚至通用竞争力政策——是不够的。随着中国的崛起和国防对商业部门的日益依赖，美国需要战略、政策和制度能力，以确保其在关键行业，特别是技术先进的行业拥有足够的生产和创新能力。这意味着放弃战后的概念和制度框架，其基础是市场力量应该是美国经济结构的主要驱动力。政策制定者需要承认，虽然市场力量应该引导非战略产业，但对于战略产业，政府需要通过行业主导的公私伙伴关系实施明确的基于部门的政策。历史的终结，以及从未发生过的平坦世界1992年，当被问及美国是否应该制定明确的半导体政策时，白宫经济顾问委员会主席迈克尔·博斯金（Michael Boskin）本应打趣道：“薯片，计算机芯片——有什么区别？”换言之，他认为政府没有理由关心经济的部门构成;因此，政府没有理由关心经济的部门构成。只要实际国内生产总值（GDP）还在增长，一切都很好。博斯金谈到了大多数政策制定者、经济学家和其他精英当时的感受，以及这些人今天仍然有的感受。毕竟，柏林墙倒塌仅三年，人们对全球化的深刻和变革性新阶段的期望正在被广泛接受。正如托马斯·弗雷德曼（Thomas Freidman）狂想的那样，我们生活在一个平坦的世界里。在这个新的李嘉图世界中，每个国家最终都可以专注于其显明的比较优势（例如，英国的纺织品，葡萄牙的葡萄酒），商品，服务，甚至工人都将在即时生产系统中在全球范围内流动，为所有人带来繁荣。它将是一个庞大的集成生产系统，通过计算机网络、集装箱船、全球金融和跨国公司无缝连接在一起，政府在很大程度上致力于实现整合，否则就袖手旁观。最重要的是，美国仍将是无可置疑的全球霸主——没有人会挑战——因为世界将变得更加“西方”，因为用弗朗西斯·福山的话来说，我们正处于“历史的尽头”，自由的、以市场为基础的社会是发展的最后阶段。民主国家，如果他们不合时宜，他们将不得不向美国的力量低头。而且，正如弗雷德曼告诉我们的那样，只要每个国家都有麦当劳餐厅，战争就会成为过去3。东西在哪里制造或一个国家是否制造某些东西不再重要;唯一重要的是，一个国家仍然对贸易和全球化持开放态度，并且不会通过制定肯定会政治化的产业政策来扭曲其天然的比较优势，在这些政策中，无知的官僚和懦弱的政客认为他们比市场的智慧更了解。这就解释了为什么当被问及其制造基地的多少时 信息技术与创新基金会 | 2022年1月页面的页面2美国可能会输给外国，但仍然没问题，美国主要外交政策智库的负责人认为，“所有这一切。4如果你相信这就是我们所处的世界，或者至少是迅速发展的世界，你也可能会告诉你的总统，美国不再生产计算机芯片并不重要。美国可以从最便宜的卖家那里购买计算机芯片（和其他先进工业产品），这是双赢的，因为美国消费者正在省钱，外国生产商能够沿着发展曲线向上移动。美国将永远领先一步，制造和销售反映我们在知识型生产方面真正比较优势的东西，如金融、高等教育和软件。三十年后，有一件事是明确的：这一愿景从未实现，也不是因为多哈回合的失败，也不是因为美国工人阶级的愚蠢（未能在大学里参加国际经济），甚至不是像许多全球主义者声称的那样唐纳德·特朗普当选。相反，除了盎格鲁圈国家接受了亚当·斯密和大卫·李嘉图的肤浅解读之外，没有其他国家——尤其是中国——接受这一愿景。大多数人都明白，虽然自给自足和进口替代在全球化的世界中可能不再有意义（如果曾经有意义的话），但他们的国家利益仍然取决于他们在先进产业中的有效竞争——不仅仅是在服务业，而是在制造实际产品方面。此外，中国有自己的“历史终结”论点：历史的终结将是共产主义威权主义的全球发展。中国认为自己是合法的全球霸主，而不是美国。为了实现这一愿景，它需要成为全球主导的技术经济体，正如《中国制造2025》等计划所反映的那样。它愿意不惜一切代价实现这些目标，包括制定不公平的政策来系统地掏空美国的工业基础5。现实情况是，全球一体化的高水位已经结束，实际上几乎没有任何可能的事情来扭转这种情况。我们现在生活在一个美国面临重大全球对手的世界，特别是中国。在这个世界上，许多国家不与美国结盟，并将中国视为可行的经济伙伴。在这个世界上，即使是盟国也寻求在关键的先进行业获得自己的竞争优势，其中许多行业美国仍然享有一些能力。换句话说，我们生活在这样一个世界里，美国不再确信在国内拥有足够的生产和创新能力，或者能够在需要时安全地从其他国家购买它们。COVID-19并没有改变这一现实——在这个世界中，美国不能再依靠全球供应链来自动填补所有国内生产缺口——但它确实暴露给了许多人。这过去和现在都是一颗难以下咽的苦药，因为一个扁平、一体化的世界的愿景是极其吸引人的;几乎是乌托邦式的。这就是为什么今天有这么多美国精英努力放弃它的原因之一。只要我们能更加努力地工作，停止倒退，我们就能实现这个愿景。如果我们能选出合适的总统，我们就能实现这一愿景。只要我们在世界贸易组织（世贸组织）上再努力一点，我们就能实现这一愿景。 信息技术与创新基金会 | 2022年1月页面的页面3现实情况是，全球一体化的高水位已经结束，实际上几乎没有任何可能的事情来扭转这种情况。只要中国被共产党控制，情况尤其如此，因为它将继续寻求通过不公平的手段控制先进工业生产，并在全球舞台上发挥其权力。即使不是这样，在没有全球政府的情况下，各国仍将始终将自己的利益置于全球利益之上;很少有国家，尤其是大国，愿意自愿接受依附地位。因此，在这个现实世界中，计算机芯片和薯片之间存在巨大差异。原因很简单：没有后者，我们可以生存，但不能前者。只有当你认为美国是否有能力制造自己的武器系统和我们经济和社会的许多关键技术系统（例如医疗、交通、能源等）并不重要时，你才能放心地相信：薯片、计算机芯片——有什么区别？战略产业政策的必要性在当今新的现实政治世界中，任何先进国家都离不开战略产业政策，除非它想将其国家和经济安全交到外国列强手中。因此，对美国政府来说，最重要的经济问题是它是否应该以及在多大程度上寻求关键先进产业的国内实力。如果决策者对此的回答是否定的，那么就没有必要修订工业战略，甚至可能不需要更广泛的竞争力政策。这就引出了一个关键点：经济政策、竞争力政策和战略产业政策之间存在差异。（请参阅表 1。在最广泛的层面上，经济政策是关于确保美国经济的稳定增长。这可能涉及广泛的政策工具，包括教育、运作良好的知识产权制度、促进充分就业的财政和货币政策、合理的税收制度等。虽然一些左翼人士似乎拒绝将增长作为支持再分配的目标，但大多数政策制定者仍然接受经济增长以及促进经济增长所需的广泛政策。总体而言，增长政策并不涉及特定的行业、技术或能力。事实上，大多数经济学家认为任何以部门为重点的政策都是彻头彻尾的有害。对美国政府来说，最重要的经济问题是，它是否应该以及在多大程度上寻求关键先进产业的国内实力。下一个层面是竞争力政策，其重点是确保美国贸易部门（在全球市场上竞争的行业）的实力，但除此之外，与行业和技术无关。竞争力政策的重点是维持强有力的贸易条件，即使出口行业是以自然资源为基础的或服务业，而不是复杂的技术驱动。在这个框架中，相对于其进口，美国应该出口到足以防止其贸易逆差过大。如果做到这一点的方法是通过猪肚、旅游和废纸出口，那很好（出口就是出口）。虽然一些新古典经济学家，如保罗·克鲁格曼（Paul Krugman），仍然否认各国在经济上相互竞争，但越来越多的精英舆论的重心承认。 信息技术与创新基金会 | 2022年1月页面的页面4所有部门经济增长政策的焦点类型的政策美国与世界其他国家，特别是中国处于严重的经济竞争中，并支持某种竞争力政策。但许多人没有接受战略性产业政策，而是倾向于更好和更多的贸易协定、更具全球竞争力的税法以及对技能和研究的广泛投资等政策，这些都是需要采取的步骤。表1：增长和竞争力政策的类型交易的行业竞争力不幸的是，在美国所处的世界中，竞争力还不够。美国可以通过增加废纸、农业和石油出口来消除贸易逆差。但这无助于减少关键的依赖性，特别是在关键的先进技术领域。即使许多理解竞争力政策必须关注先进产业的人，也仍然致力于工业和技术不可知论，因为害怕犯下“挑选赢家”的大罪。请注意彼得森研究所（Peterson Institute）的全球主义者是如何描述产业政策的：“我们将产业政策定义为政府对市场力量的干预，以促进受青睐的公司或行业。6 天堂保佑！违背市场力量？这显然是太过分了！根据这种观点，只要经济具有相对竞争力，并且有一些在全球表现良好的先进产业，竞争力挑战就得到了解决。不幸的是，在美国所处的世界中，竞争力还不够。在一个拥有强大技术盟友的世界里，也许这种通用的竞争力政策是可以接受的。只要中国不入侵台湾，美国的大部分半导体生产就可以继续依赖台湾。（而且，虽然这显然令人担忧，但美国政府似乎并没有认真评估前一种情况，设想它将对美国经济和国家安全产生的后果，或者开始设想所需的应急计划。只要我们的欧洲和亚洲盟友不屈服于中国的压力——我们经常通过“战狼”外交的做法看到这种压力——他们大概会继续向美国出售它需要的任何东西。但是，如果我们认为我们不是生活在那个世界，而是生活在一个经济和国家安全取决于美国在特定行业和技术上拥有足够能力的世界，那么通用的竞争力政策是不够的。例如，美国依赖外国半导体的世界是美国自由度显着降低的世界。显然，如果中国要主导全球半导体，它可以扣留美国的关键出口，作为外交政策工具，或者在两者发生武装冲突的情况下。战略产业 至关重要的贸易部门 信息技术与创新基金会 | 2022年1月页面的页面5中国将能够削弱美国经济，并大大限制我们生产战争武器的能力。此外，如果中国在半导体领域处于领先地位，那么任何使用半导体的中国科技公司，也就是说，因为半导体是从车辆和飞机到电器和太阳能电池板的所有设备的大脑，都将在此类技术中享有先发优势。除了军备等狭隘的武器工业之外，还有一系列关键产业，美国必须能够保持创新和生产领先地位。正如国防部 （DOD） 工业政策办公室所指出的那样，这些包括先进材料、无人机、自主系统、人工智能 （AI）、量子计算、生物技术、储能系统、激光、光学设备、空间技术、机床、造船和先进无线系统7。 总体而言，战略行业属于贸易部门，恢复生产损失的能力将非常耗时且技术上也很困难。只有战略性的产业政策才能确保“正确的船”被抬起。因此，虽然一个通用的、不以行业为重点的竞争力政策很可能帮助其中许多行业重新获得或保持国内竞争力——假设竞争力政策得到足够的资金和有效实施——但它不一定能帮助所有，甚至大多数最关键的行业。竞争力政策抨击了举船的潮流，但并没有充分提升船只。最重要的船只可能仍然在海底。只有制定战略性产业政策，确定美国安全所需的关键行业和技术，持续监控美国和外国