碳边境调节机制如何影响中国高耗能大宗商品出口？–20220509

摘要 1、什么是碳边境调节机制？碳边境调节机制（CBAM）是针对高耗能进口商品特别征收的二氧化碳排放税，是对欧盟现有环保法律和碳市场体系的补充，意在保护本国的贸易竞争力和就业。CBAM与EU ETS最大的不同是征收碳税对象的不同，CBAM对除欧盟以外的主体征收，而EU ETS主要针对欧盟境内主体。 2、碳边境调节机制如何运行？2023-2025年为CBAM过渡期，不产生实质影响；而过渡期结束后，进口商将要为其进口产品的碳排放支付费用。CBAM或采取与EU ETS类似的运行机制，其定价也将在一定程度上将反映EUETS碳额度的价格。罚款是CBAM审查过程中的主要处罚措施之一，且没有二级市场。目前CBAM大概率会对电力、钢铁、水泥、铝和化肥5类原材料产品生产过程中的直接碳排放进行清缴。 3、碳边境调节机制如何影响中国大宗商品出口？CBAM对中国的影响主要涉及四大高耗能行业：钢铁、铝、化肥、水泥。宏观来看，CBAM对我国向欧盟整体出口影响有限，2020年四大行业对欧总出口合计仅占我国对欧盟出口总额的1.33%。2020年四大行业对欧盟出口占中国钢铁、铝、化肥和水泥行业总出口的11.25%、5.55%、1.02%、0.07%，钢铁和铝影响略大，化肥和水泥影响有限。微观来看，CBAM或造成我国高耗能行业对欧出口成本的上升，钢铁、铝、化肥、水泥行业在80欧元/吨的碳价下，碳关税在贸易额中的占比将提升至17%、20%、17%、31%。若CBAM覆盖行业扩展，将导致中国对欧盟出口下降；根据全球贸易分析模型（GTAP）模拟发现，每30美元/吨的碳税，CBAM或导致矿物制品、金属制品、石化工业、造纸业的出口分别下降16.1%、13.4%、11.1%、9.4%。风险因素：碳中和政策转向；通货膨胀持续走高；欧盟外部企业反对意愿强烈。正文一、什么是碳边境调节机制 碳边境调节机制是发达国家为了减轻先行减排带来的碳泄露及保护本国的贸易竞争力和就业，而针对高耗能进口商品特别征收的二氧化碳排放税。 碳边境调节机制是欧盟实现碳减排的重要政策抓手之一。随着2019年《欧洲绿色新政》的发布，欧盟显著提高了其减排雄心，加快了减排步伐。欧盟委员会在气候、能源、交通和税收政策等方面提出了一系列提案，以期到2030年，温室气体净排放量较1990年至少减少55%；到2050年，实现碳中和，同时经济增长与资源使用脱钩。然而，统计数据显示，2019年欧盟温室气体排放总量在1990年基础上仅下降了24%，与其设定2030目标距离尚远。为了全方位、多领域地加速减排，使《欧洲绿色新政》成为现实，欧盟于2021年7月14日发布了“Fit for 55”一揽子政策，而碳边境调节机制是其中一项重要的政策抓手。1. 碳排放交易与碳边境调节机制的区别 欧盟排放交易体系(EUEmissions Trading System， EU ETS)是欧盟针对内部企业征收的碳税。自2019年后，欧盟排放交易体系加速发展，一方面扩大产业覆盖面，另一方面削减碳市场免费配额（2021-2030年的年均配额以2.2%递减），提高配额价格，增强碳市场的有效性。由于欧盟碳市场目前仅针对本土产品，该计划可能会使欧盟境内企业选择将投资和生产转移到碳排放限制较少的境外国家和地区，或被迫将市场份额让给碳排放更高的竞争对手，导致碳泄漏风险不断升高。 碳边境调节机制(CarbonBorder Adjustment Mechanism， CBAM)是欧盟针对外部高碳排放产品或企业征收的税费。为进一步提高碳价机制的有效性，欧盟计划根据进口商品隐含的温室气体排放量对其征收关税或采取其他的价格调节措施，以确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本，降低由于免费配额减少导致的碳泄漏风险。对于出口到未采取类似碳定价政策的境外市场的欧盟商品，该机制还可以提供退税或碳成本的豁免。2. 碳边境调节机制有利于平衡内外碳生产成本差异 CBAM旨在解决欧盟企业与境外竞争对手之间碳排放成本不对称的问题，有助于欧盟推行更具雄心的减排政策。同时，CBAM会激励其贸易伙伴采取更强有力的减排措施。由于免费配额分配不符合深度脱碳的长期目标，有效的 CBAM 设计可以让欧盟逐渐取消当前碳泄漏的保护措施。 欧盟CBAM稳步推进，或于2023年生效实施。2021年7月14日，欧盟委员会正式公布《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》，启动立法程序。 目前提案文件中提到了四种可能举措，其中两种被表述为“限额”、“配额”，另外两种举措是进口关税、碳税。最可能实施的举措是“非税收”（名义市场）形式，原因是从立法程序上来看，只需经欧盟普通立法程序通过即可，无需成员国国内的立法转化，大大降低通过的难度。预计大概率将于2022年年底前正式通过，2023年1月正式生效。二、碳边境调节机制如何运行1. 2023-2025为CBAM过渡期，进口商仅需履行报告义 2023-2025年为CBAM过渡期，不产生实质影响。CBAM立法草案中将钢铁、水泥、电力、铝和化肥作为首批纳入行业，并设置2023-2025年为过渡期。在过渡期内，上述行业的进口商无需缴纳相应费用，但需履行排放报告义务，提交包括产品进口量、进口国、产品所含碳排放以及间接排放和产品在原产国支付的碳价等信息。进口商将需要为其进口产品的排放支付费用，同时欧盟会考虑是否扩大行业范围。过渡期结束后， 进口商将要为其进口产品的排放支付费用。同时欧盟会考虑是否扩大行业范围。2. CBAM实施方式或采取与EU ETS类似的方案 CBAM实施主要包括三大方案。1）对进口商品征收关税；2）提交CBAM证书，从进口产品配额池中购买所需碳配额；3）对终端用户征收消费税。近期欧盟关于CBAM的讨论和影响评估显示，方案2被认为是最有可能采取的方式。 CBAM或采用购买碳配额方案，运行逻辑与EU ETS相似。欧盟将建立CBAM申报机制，并建立一份半公开的注册系统，用以登记申报人资料及其持有的CBAM证书。只有申报人持有CBAM机构授权的证书，才能进口CBAM覆盖范围内的商品。授权申报人必须在每年5月31日之前，向CBAM管理部门提交材料，如进口产品数量、经过第三方机构认证核查的碳排放含量、在原产国是否已支付碳价、所需清缴的CAB证书数量等。每年6月30日前，CBAM主管机构可以向企业回购年度清缴后多余的证书，价格为此前购买时的支付价。欧盟成员国及CBAM主管部门对进口商CBAM证书的登记、清缴、回购等，有审查义务及监督权力。3. CBAM的定价、市场、豁免及惩罚机制 CBAM证书本质上是一种碳税，CBAM价格一定程度上将反映EU ETS碳额度的价格。CBAM当局将以欧盟碳交易额度拍卖的每周平均收盘价向授权申报人出售CBAM证书。第三国或原产国只有提供证明生产CBAM所涉及产品的碳排放强度低于在欧盟生产的强度时，进口商才能从CBAM。 罚款是CBAM审查过程中的主要处罚措施之一，且没有二级市场。若授权申报人没有在每年5月31日前根据进口商品的隐含碳排放量提交相应的CBAM证书或提交了虚假信息，它将受到处罚，处罚金额相当于上一年申报人应缴纳的CBAM证书平均价格的三倍。最后，提案表明，授权申报人不能将其所购CBAM证书出售给其他授权申报人或第三方。这意味着CBAM证书将没有二级交易市场。 CBAM机制将涵盖除欧洲经济区以外的所有非欧盟国家。但如果欧洲碳排放体系能够与某些国家的碳交易体系或碳排放体系联系起来，甚至达成协议，进行深度融合，那么欧盟委员会有权不将这些碳排放合作国家纳入CBAM机制之内。三、碳边境调节机制对大宗商品带来哪些影响1. CBAM对我国影响或主要聚焦钢铁、水泥、铝和化肥行业 CBAM会对电力、钢铁、水泥、铝和化肥5类原材料产品生产过程中的直接碳排放进行清缴。对于涉及上述5类原材料的复合终端产品（例如汽车、机械零件、铝制品等）和其它产品近期都不会纳入。基于现有信息，我们参考了相关文献资料，对CBAM对短期中欧贸易影响进行了简单的预测，其中电力是非常规商品因此不做考虑。 除此之外，CBAM机制还可能将EU ETS框架下的44个碳泄漏行业纳入清单。44类碳泄露产品清单是欧盟碳排放交易体系第四阶段(2021—2030)中涉及的44个存在碳泄漏重大风险的主行业和子行业。2. CBAM 对中国向欧盟整体出口影响有限 CBAM对中国向欧盟出口的总量影响有限。从贸易额来看，CBAM涉及的四大高耗能行业：钢铁、铝、化肥、水泥，2020年中国四大高耗能行业对欧出口合计约为51.89亿美元，仅占2020年中国对欧盟总出口总额3013亿美元的1.33%。其中，2020年中国钢铁、铝、化肥和水泥行业对欧盟出口的占比以此为11.25%、5.55%、1.02%、0.07%，钢铁和铝行业的影响或相对较大。 四大高耗能行业碳排放占比偏低。从中欧商品贸易隐含的碳排放来看，中国向欧盟出口的钢铁、铝、化肥、水泥产品的隐含碳排放量分别为760、313、13、0.91万吨，合计1088万吨。中国向欧洲出口所有商品的隐含碳排放约为32408万吨，44类碳泄露产品清单的商品隐含碳排放7744万吨。其中，四大行业合计碳排放占对欧盟总出口商品隐含碳排放的3.35%，占44类碳泄露产品清单中商品隐含碳排放的14.05%。 综上所述，我国对欧盟出口中，钢铁、铝、化肥、水泥行业的贸易额占比和碳排放占比均较低，因此CBAM机制对于中国对欧盟贸易影响有限。3. CBAM 或抬升我国四大高耗能行业出口成本 CBAM或抬高四大高耗能企业出口成本。参考目前欧盟碳市场碳价，以80欧元/吨（约合85美元/吨）的价格征收碳关税，钢铁、铝、化肥和水泥四大行业被征收的碳税分别是6.46亿美元、2.66亿美元、0.11亿美元、0.0077亿美元，合计9.24亿美元。CBAM碳税将造成出口成本上升，经计算钢铁、铝、化肥、水泥的的碳税成本将分别达到出口额的17%、20%、17%、31%。成本大幅提升将会降低中国在欧洲市场的竞争力。4. 若 CBAM 覆盖范围扩大，碳关税影响将外溢至其他高耗能产业 若CBAM涉及行业拓宽，或将导致中国高耗能产品对欧出口明显下降。根据阮雯等《欧盟“碳边境”调整机制对中欧贸易的影响及其对策》，通过全球贸易分析模型（GTAP）模拟发现，碳边境调节机制将使得中国矿物制品业（主要为铁矿石制品）、金属矿业、石化工业的对欧盟出口都将受到较大的负面影响。当碳税为30美元/吨时，CBAM或导致矿物制品、金属制品、石化工业、造纸业的出口分别下降16.1%、13.4%、11.1%、9.4%。当碳税为60美元/吨时，矿物制品、金属制品、石化工业、造纸业的出口降幅将扩大至32.2%、26.6%、22.1%、18.2%。5. CBAM 机制对于中国企业的利与弊 碳边境调节机制将抬升高耗能出口行业成本，但同时会增加低碳企业的竞争优势。钢铁能源基金会与Sandbag、E3G的联合研究表明，假设欧盟碳边境调节机制全部生效，即欧盟完全取消免费配额，将造成钢铁成本增加21%，而碳边境调节机制（以每吨二氧化碳征收60欧元情景）会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%。但对于碳排放较低的钢铁，可以按照实际碳排放征收碳边境调节税，从而提升低碳钢铁的竞争力，有助于低碳企业市场份额的提升。 综上所述，CBAM机制对于中国对欧出口的总量影响有限，但对四大高耗能行业对欧盟的出口将受到一定冲击。CBAM的本质是一种贸易保护主义及较为激进的环保主义政策，中国应与欧盟在平等、合作的基础上制定与CBAM相对应的标准及规则，以防止欧盟通过CBAM建立起掣肘中国企业出口的碳税壁垒。例如，在中国碳交易体系囊括更多行业后，中国可与欧盟就两国的碳交易体系达成CBAM关税豁免机制，避免企业遭受双重碳税。与此同时，结合中国实现“双碳”目标的伟大远景，高耗能行业应持续提高生产效率，强化节能减排，加速实现产业转型