1 Working Paper No. 202204 Apr. 14, 2022 本文已发表于《日本学刊》2022年第2期 黄继朝、陈兆源 chen-zy@cass.org.cn 竞争与差异化：日本对东南亚基础设施投资的策略选择 【内容提要】随着中国提出“一带一路”倡议、提升对涉外基础设施投资的支持力度,日本也调整了其对东南亚基础设施的投资策略,主要体现为更突出所谓“高质量叙事”、更注重公私伙伴关系、进一步加强对其主导的多边开发银行的利用。从产业组织理论的视角来看,日本在东南亚基础设施投资中的策略调整体现了差异化的竞争方式。中国在基础设施领域对更低成本项目的竞争优势,加上日本在该领域的比较优势和约束条件,构成了日本在东南亚基础设施投资上实施差异化竞争策略的重要动因。面对日本的这一策略调整,中国需继续巩固和挖掘自身的性价比优势,同时采取开放包容的合作策略以拓展中日务实合作,着力推动高质量共建“一带一路”取得新进展。 【关键词】大国竞争；基础设施投资；差异化策略；东南亚；经济外交 * 黄继朝，深圳大学社会科学学院特聘研究员、助理教授；陈兆源，中国社会科学院世界经济与政治研究所发展研究中心助理研究员。 2 “互联互通”是当今时代的重要议题，基础设施投资则是实现互联互通的必要条件。随着“一带一路”倡议的提出和推进，中国和日本在东南亚地区的基础设施投资竞争日益引发关注。根据亚洲开发银行（ADB）的基准估计，东南亚经济体在2016—2030年间共计需要2.76万亿美元的基础设施投资以保持当前的经济增长势头。2019年6月美国“惠誉解决方案”（Fitch Solutions）发布的数据显示，日本正在东南亚推进的基础设施项目共计240个，投资金额达3670亿美元，而中国有210个项目、投资2550亿美元。总的来看，中国作为后发的新兴大国，期望拓展自身在东南亚的影响力，并获得相应的经济和战略收益；长期经营东南亚的日本则期望维持其在东南亚基础设施投资中的主导地位，巩固甚至扩大影响力与既得利益；两国在东南亚的基础设施投资领域存在一定程度的竞争关系。在此情势下，有必要了解日本针对东南亚基础设施投资实施何种策略、是否有调整，以及为何进行调整。这是本文将要着力探讨的问题。 目前，有关日本对东南亚进行基础设施投资的既有研究文献主要分为两类。其一，在中日比较的语境下，整体探察日本对东南亚基础设施投资的基本脉络，如特点、动机和模式等。有学者总结了日本对东南亚基础设施进行投资的三种形式，即设备捐赠、官方援助及官商合作。抑或指出日本虽在国家经济实力、融资机构的融资能力上存在劣势，但在对东南亚的投资实践经验以及先进技术等方面具有显著优势。也有学者专门探讨了日本的海外投融资分营模式，即将发展性的官方援助与商业性的出口信贷分开经营。更多研究则讨论了日本加强对东南亚基础设施投资背后的中国因素，如认为日本加强在东南亚基础设施投资是与中国展开经济外交竞争的主要表现，或认为中国经济发展战略的调整、中国企业积极“走出去”等，都促使日本重新布局亚洲经济合作、逐渐明确在中国与东盟之间采取一种“跳板”战略。近年来，不少学者重点探讨了“一带一路”倡议作为日本加强对东南亚基础设施投资策略的直接动机，指出日本进一步强化基础设施出口战略是针对中国“一带一路”倡议的基础设施投资布局，试图论证日本加大对湄公河等地区的基础设施支持是旨在同“一带一路”倡议展开竞争、降低中国影响力并阻止中国扩大所谓“势力范围”。 3 其二，聚焦日本对东南亚基础设施某一具体领域实施投资的议题，其中“高质量基础设施伙伴关系”、亚洲开发银行、“公私伙伴关系”（PPP）、高铁项目等特定议题受到较多关注。首先，学者们对日本在东南亚基础设施投资具体执行层面的融资与风险问题表现出积极兴趣，如亚开行等多边开发银行（MDBs）对亚洲基础设施融资的作用、日本海外基础设施PPP事业的价值及其成功原因。其次，不少学者尤其关注高质量基础设施伙伴关系、高铁项目投资等议题。他们或是讨论日本高质量基础设施伙伴关系的主要内容、推进进度、动机及其局限性，或是关注近年来日本在东南亚高铁投资的政治化问题，或是试图论证高质量基础设施投资与高质量发展间的关系。 整体来看，既有研究取得了一定成果，但存在两方面可拓展的空间。一方面，对日本在东南亚基础设施投资的专门剖析仍显不足，尤其缺乏对日本近年来在东南亚基础设施投资的新特征进行的系统考察。另一方面，也更为关键的是，尽管多数学者都承认日本近年来加大对东南亚基础设施投资存在“针对中国”尤其是应对“一带一路”的考量，但对来自中国竞争的认知如何影响日本调整其基础设施投资策略的具体理论机制有待进一步挖掘。鉴于此，本文可能的贡献体现在：一是系统概括日本对东南亚基础设施投资策略调整的新特征，即更突出高质量叙事、更注重PPP以及更强调对其所主导的多边开发银行的利用；二是借鉴产业组织理论中的“产品差异化”模型对日本这一策略调整提供一种基于形式模型的新解释，以拓展和深化对日本在东南亚基础设施投资策略变化及其背后动因的认识。之所以选择东南亚作为主要研究对象，一方面是考虑到“一带一路”倡议提出后，中日在东南亚地区的基建投资竞争态势格外突出；另一方面则是因为日本长期将东南亚作为其对外基础设施投资的重点区域，相关策略调整虽然在非洲、拉美等地区亦有体现，但在东南亚表现得更为鲜明和典型。 一、日本对东南亚基础设施投资的发展演进 日本对东南亚基础设施投资发端于20世纪60年代，伴随战后日本政府对东南亚国家的政府开发援助（ODA）而兴起，一段时期内主要依靠财政支持展开。 4 70年代以后，日本加大了对东南亚国家的政府援助，1975年超过美国成为对东南亚国家提供ODA资金最多的国家，并持续至今。2013年，恰值日本—东盟友好合作40周年，日本对东盟国家的ODA支出达到85亿美元；2018年，日本为东盟提供了约30亿美元的ODA资金，仍占日本对外ODA支出的22%。与此同时，基础设施投资在日本ODA支出中长期占据重要地位，经济基础设施（及服务）与社会基础设施（及服务）投入资金的总和通常占日本ODA资金的60%以上，其中2017年为65.1%。图1展示了2005—2019年15年间日本对东南亚主要国家基础设施投资占日本对该国ODA支出的比重，平均超过70%，泰国、马来西亚的这一占比更是超过90%。简言之，日本对东南亚国家的ODA支出大部分被用于基础设施投资。图2统计了2005—2019年15年间日本通过ODA对东南亚主要国家进行基础设施投资的概况，越南、印度尼西亚与菲律宾占据了日本对东南亚国家基础设施投资的前三位，投资额分别为158.96亿、88.32亿与87.23亿美元。 5 日本对东南亚基础设施投资在日本对外战略中扮演着重要角色。在经贸领域，日本与东盟互为重要贸易伙伴。日本在2008年前一直是东盟最大贸易伙伴，之后也长期是仅次于中国的东盟第二大贸易伙伴。2019年，日本对东南亚贸易总额高达23.3万亿日元，占日本对外贸易额的15%，东盟作为日本第三大贸易伙伴，仅次于中国与美国。另有数据显示，截至2019年，已有超过1.2万家日本企业进入东南亚国家，在当地形成了一定程度的产业聚集与供应链。同时，东南亚长期是日本主要的能源供应基地，对于日本的能源安全保障具有重要价值。就地理位置而言，东南亚还是日本海上交通的进出要道，对日本的海上安全意义重大。鉴于此，日本通过在东南亚投资基础设施，保障与促进东南亚地区内外的人流、物流以及城市建设的完善畅通，有效推动了日本在东南亚的贸易投资、市场扩张、供应链构建以及能源与海上安全。截至2020年，日本推动的“陆海空走廊联结性规划”已投资约2万亿日元，涵盖缅甸、越南、柬埔寨等东南亚七个国家的30余个交通基础设施项目。这些项目显著改善了东南亚地区的交通网络，强化了地区联结性，为日本企业及产业的进入与本土化发展提供了重要支持。此外， 6 日本的基础设施投资对于促进东南亚国家的经济社会发展也具有重要价值。随着东盟国家城市化的快速发展，东南亚对基础设施的需求日益突显。根据亚开行的基准估计，东南亚经济体在2016—2030年间对基础设施投资的需求为平均每年1840亿美元。而按照日本官方推测，2016—2030年的15年间，东南亚总共需要22.6万亿美元的投资。 由于主要依靠ODA资金，日本早期对东南亚的基础设施投资大多是在政府开发援助的战略框架下推进实施的。2009年，日本出台《新增长战略》，逐渐明确了以海外基础设施投资提振国内经济的新国策，旨在“战略性地利用日本在亚洲基础设施等领域的综合优势来推动国内经济增长”。此后，日本政府围绕对外基础设施投资陆续出台了一系列专门的行动计划，基于投资经验、产业互补以及地缘经济等因素，对东南亚的基础设施投资一直是日本政府规划基础设施海外投资行动战略的重点方向。 在2011年“东盟—日本峰会”上，因应东盟国家通过的《东盟互联计划》，日本发布了具体的《支持东盟互联愿景规划》，其中着重强调通过支持道路、桥梁、港口等发展来构建东西生命线、南部经济走廊以及海上东南亚经济走廊。2013年3月，日本政府设立由内阁官房长官担任议长、内阁要员参与的“经济协作基础设施战略会议”（简称“经协会议”），作为统筹与推进海外基础设施投资战略的核心机构。2013年5月第四次“经协会议”制定了初版《基础设施系统出口战略》，提出日本企业基础设施出口订单要从2010年的10万亿日元增加至2020年的30万亿日元的战略目标；同时还强调东南亚是日本基础设施海外扩张中“绝对不能失去，也绝对不能失败的市场”，主张推进和加强东南亚物流、人流联通的基础设施系统，特别是支持与日本企业供应链高度关联的“东西/南部经济走廊”“东南亚防灾网络构想”“东南亚智能网络构想”等相关基础设施的发展。在此之后，每年的“经协会议”都会根据形势变化出台新的修订版《基础设施系统出口战略》，而东南亚一直都是该战略的重点施行地区。2015年，安倍政府高调启动“高质量基础设施伙伴关系计划”，提出未来五年内要向东南亚、西南亚以及中亚等亚洲地 7 区提供1100亿美元的高质量基础设施投资。2015年11月，安倍在“东盟商务与投资峰会”上的演讲专门突出了“高质量伙伴关系”的内容，强调日本一贯追求“经济性卓越、与环境相包容、极限追求节能、使用寿命长久”等“高质量”优势，宣称日本将不吝与东盟国家分享自己拥有的技术、经验以及“日本制造”的可靠性，在亚洲共同推广高质量基础设施。2016年7月，第九次“日本—湄公河外长会议”发布了《日湄联结行动计划》，强调在湄公河区域进一步推进基础设施整备，并通过加强制度和人的联结充分激活物理联结的作用，使经济增长惠及整个区域。2016年11月，安倍在会见昂山素季时就“日缅合作计划”与缅方达成共识，寄望通过公私联合的方式在五年内投入8000亿日元，支持缅甸的农业与农村基础设施发展、产业发展以及城乡交通基础设施整备等项目。2018年10月，第10次“日本—湄公河领导人会议”通过了《促进日湄合作东京战略 2018》，表示将继续加强各方在基础设施互联互通、人员交流与人力资源培训、环保与可持续发展等三大支柱领域的合作。该战略专门强调了加强能源基础设施联结的重要性，并基于促进基础设施整备与官民联合的可能性与重要性的认识欢迎私营企业加入。 二、日本对东南亚基础设施投资策略的新特征 自20世纪70年代起，日本通过数十年实践在东南亚基础设施投资领域积累了丰富经验，也取得了不俗成效。进入21世纪第二个十年，尤其是《基础设施系统出口战略》出台后，日本对东南亚基础设施投资呈现新一轮增长态势。自2013年开始，日本政府明显加强了对基础设施海外投资的顶层战略设计。当年，日本政府设立“经济协作基础设施战略会议”作为推进基础设施海外发展的专门机构，并定期修订《基础设施系统出口战略》。2015年5月，安倍宣布构建“高质量基础设施伙伴关系”，之后此战略成为日本对外实施基础设施投资的核心内容。2015年11月与2016年5月，日本