如何看待城市更新？

近年来，城市更新在各地广泛开展，成为提升城镇化发展水平的重要举措。本文梳理了城市更新的相关概念、业务模式和投融资模式，并分析城市更新业务对城投公司的影响，以供投资人参考。 城市更新首次提出于2019年12月的中央经济工作会议，2021年3月写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件之中，上升为国家层面战略，并后续出台了一系统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处臵既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。城市更新的方式更为多元，一般包括拆除重建、改建和综合整治，三种方式的更新强度各有不同，并且这些方式可以综合运用到一个项目当中去。 城市更新的业务模式主要包括：政府主导模式、市场主导模式以及多元合作模式。在政府主导模式下，融资模式有财政资金、城市更新专项债、地方政府授权国企进行一二级开发，并由地方国企进行融资。在多元合作模式下，可以通过政府、房企、产权所有者三方合作，PPP模式，投资人+EPC模式、城市更新基金等方式进行融资。在市场主导模式下，一般由开发商自主融资、属地居民或企业自主出资/融资等方式筹集资金。 2021年8月，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，城市更新政策收紧。政策收紧后，一方面，对于希望借道城市更新模式绕开监管与土拍的房企来说，《通知》中关于拆除面积、建设强度、就地安臵比例的明确规定使得城市更新的土地价值有较大幅度下降，城市更新利润降低，也使各地已在推进过程中的项目也将面临较大的不确定性。 另一方面，在坚持政府统筹、公益性实施、项目收益自平衡的基础上，比起房企，城投公司更具备产业协同能力、城市综合服务能力和资产管理能力，未来城投可能会成为城市更新项目市场化运作的主流主体，承担承接政府委托与市场化融资的职能。同时这也是区域开发、利用土地的新模式，将成为地方政府发展的重要工具。 城投参与城市更新主要通过参与一级开发或者以一二级联动的模式参与。城投主要通过代建模式参与土地一级开发，即政府授权城投企业进行土地开发，再由政府进行收储，后续出让获得土地出让价款，给予城投的回报构成主要是成本加合理的收益率。 一二级联动模式下城投作为开发商，既负责前期的一级土地开发业务，也参与出让环节拿地，在获得土地使用权后进行二级开发建设，一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以抵扣土地出让金。收益可以分为两大块：第一块主要是一级开发的收益，即土地出让收入实现后的合规路径的返还。第二块则是获取二级开发和土地增值的收益，包括城市基础设施和公共服务设施的运营收入；社区配套的商业、物业管理、广告、停车、充电桩等经营性收入；涉及产业导入的入驻企业租赁厂房收入以及相关附加收入；土地二级开发收入等。 以往城投通过土地一级开发参与城市更新，这是城投公司的传统业务之一，也是其公益性的重要体现，但由于土地一级开发前期资本支出的规模较大，而实际回款往往滞后，因此会造成一定规模的资金沉淀，并且该种业务模式资金均来自预算内，不能进行市场化融资，进一步加重城投和地方政府的负担。 在城投融资政策边际趋紧的当下，通过一二级联动模式参与城市更新是地方政府整理开发土地的新模式，政策上有其合规性，并能够一定程度减轻财政负担。同时，一二级联动模式也是城投合法合规参与土地业务、城市更新的有效模式，有助于城投公司提升经营性收入，增厚盈利空间，顺应市场化转型趋势。但由于目前各地关于城市更新的法规和模式在实践上差别仍然较大，需要重点关注其对城投公司投融资模式的影响。 风险提示：1）相关政策变化超预期；2）土地市场景气程度变化；3）部分政策缺失；4）数据提取失误。 近年来，城市更新在各地广泛开展，成为提升城镇化发展水平的重要举措。本文梳理了城市更新的相关概念、业务模式和投融资模式，并分析城市更新业务对城投公司的影响，以供投资人参考。 一、什么是城市更新？ 1.城市更新的含义与相关政策 城市更新概念首次提出于2019年12月的中央经济工作会议：“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。” 2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件之中，进一步上升为国家层面战略，并后续出台了一系统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。 根据2021年4月的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、2021年8月的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件，城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处臵既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。 图表1：中央层面关于城市更新的相关政策表述 《城镇老旧小区改造可复 1、总结了各地在动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与等7个方面 住房和城 制政策机制清单（第三 的可复制政策机制。2、金融支持方面涵盖培育规模化实施运营主体、编制一体化项目 2021.05 乡建设部 批）》（建办城函„2021‟ 实施方案、探索创新融资模式、创新金融产品和服务、金融机构建立协同工作机制5 办公厅 203号） 项举措。 严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑 外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除 建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。严格控制大规模增建。除增建必要的公共 服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境 《关于在实施城市更新行 承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。严格控制大规 住房和城 动中防止大拆大建问题的 2021.08 模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。 乡建设部 通知》（建科„2021‟63 要尊重居民安臵意愿，鼓励以就地、就近安臵为主，改善居住条件，保持邻里关系和 号） 社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安臵率不宜低于50%。确保 住房租赁市场供需平稳。注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善 公共环境，消除安全隐患，同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入 困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。 1、住房和城乡建设部将组织开展城市更新试点，推出示范项目，总结可复制推广的经 2021.09 中国城市规划年会 验做法。2、会同相关部门，针对城市更新难点问题，探索完善适用于城市存量更新的 土地、规划、金融、财税等政策体系。 1、探索城市更新统筹谋划机制。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治 住房和城 《关于开展第一批城市更 保障。2、探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持 2021.11 乡建设部 新试点工作的通知》（建科 续实施模式。3、探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、 办公厅 „2021‟63号） 消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。 《城镇老旧小区改造可复 住房和城 制政策机制清单(第四 总结各地经验，为解决老旧小区改造计划不科学、统筹协调不够、建立长效管理机制 2021.11 乡建设部 批)》（建办城函„2021‟ 难等问题提供参考。 办公厅 472号） 《关于政协第十三届全国 住房和城 委员会第四次会议第 正牵头制定指导各地实施城市更新行动的政策文件，从国家战略高度加强城市更新顶 2021.12 乡建设部 0983号(城乡建设类021 层设计。 号)提案答复的函》 住房和城 住房和城乡建设部召开城 视频会上，北京、重庆、南京、成都、呼和浩特、长沙、烟台、铜陵等8市政府负责 2021.12 乡建设部 市更新试点工作视频会 同志介绍了试点工作打算和实施方案。 住房和城乡建设部部长王 住房和城 蒙徽专访:《防风险稳增长 提质改造相适应的城市开发建设体制机制，以及相应的金融、财税、土地等政策体系， 2021.12 乡建设部 促改革,推动住房和城乡 推动实施城市更新行动。 建设事业高质量发展》 四是稳步实施城市更新行动。实施城市体检评估机制，在59个样本城市开展城市体检。 制定“城市营建要则”，加强城市建设底线管控，防止在城市更新中大拆大建。督促 各地从广州市大规模迁移砍伐树木等事件中深刻汲取教训，坚决杜绝破坏性“建设” 国新办举行推动住房和城 2022.02 国新办 行为。建立国家历史文化名城保护评估制度，加快划定历史文化街区、确定历史建筑。 乡建设高质量发展发布会 统筹防洪和排涝，推进城市排水防涝设施建设。地级及以上城市开展垃圾分类的小区 覆盖率达到74%。一批新型城市基础设施建设项目落地见效。推进国家、省、市三级 城市运行管理服务平台建设。 有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐 2022.03 国务院 政府工作报告 患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境 城市更新正在以点到面，逐步在全国铺开。地方层面关于城市更新的实践已经开展20多年，目前城市更新做得比较成熟的主要是广州、深圳、上海几座城市，已经形成其独有的模式并建立了完善的法规体系。自2021年城市更新战略上升到国家层面开始，全国各地都在积极响应并加强立法与政策完善，截至到2022年3月29日，据不完全统计，全国共有20多个省市出台了相应政策。 图表2：2021年以来各省市城市更新相关政策表述 图表3：棚改、老旧小区改造与城市更新的区别 总体而言，城市更新的方式更为多元，一般包括拆除重建、改建和综合整治，三种方式的更新强度各有不同，并且这些方式可以综合运用到一个项目当中去。具体来看，拆除重建即大面积的拆除或全部拆除；改建则基本保留区域内原有建筑，对原有建筑进行更新改造，可以在补全部拆除的前提下局部拆除或加建；综合整治主要通过辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的进行更新，通过微改造的绣花功夫，增加城中村内必要的公共空间与配套设施，提升空间品质，改善人居环境，加强住房保障。 3.城市更新试点情况 为了解决我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，通过结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。第一批试点自2021年11月开始，为期2年，涉及21个城市（区）。 从试点城市来看，囊括不同发展阶段和特点的城市类型，充分体现了政策希望通过以点带面，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。具体而言，区域方面，分布较为广泛，基本覆盖了东北、华北、华中、华东等各个区域，如以沈阳等代表东北，以南京、南昌、厦门等为代表的华东地区；城市类型方面，既有经济发达的超大城市、省会城市，也有充满潜力、历史文化底蕴丰厚的三四线城市，还有资源枯竭型的工业城市。 图表4：21个城市更新试点城市（区） 二、城市更新的模式 1.业务推进模式 政府主导模式：以上海为例 上海的城市更新模式以“主导、国企实施”为主。2021年8月的《上海市城市更新条例》，上海城市坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进的原则；由市人民政府负责统筹并建立相关推进机制，市住房城乡建设管理部门下设办公室具体负责日常工作；区人民政府（含特定