1 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 土地出让收入与地方财政可持续性 作者：申学峰 邮箱：research@fecr.com.cn 国有土地使用权出让收入是指地方政府以土地所有人身份出让国有土地使用权所取得的收入，简称土地出让收入。自1982年深圳首次征收“土地使用费”以来，土地出让收入规模随着城镇化发展而逐步上升，并成为了地方政府重要的收入来源之一。2021全年，土地出让收入占地方财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的比例高达41.47%，占地方财政支出（一般公共预算支出+政府性基金支出）的比例也有26.42%。 从历史数据看，我国房地产行业购置土地面积与新增城镇人口大致呈同向变动趋势。自2016年以后，国内新增城镇人口数量趋势性下降，未来全社会对新增建设用地的需求将随之减少，土地出让面积会明显缩减。此外，近三年全国新建商品房销售均价涨幅连续下降，土地出让价格可能很难再上行。如果土地出让面积减少，而土地出让价格维持不变甚至下行，地方政府土地出让收入就将面临缩减的局面。 在土地出让收入占地方政府收支比例很高的情况下，如果这部分收入大幅减少，就可能对地方财政构成冲击。假设全国的人均地方财政支出为刚性支出的基准，比较各省份的人均财政支出情况可以看出，如果将土地出让收入从地方财政收入中剔除，很多省份的人均财政支出将大幅下降。其中河北、山西、辽宁等省份当前已面临赤字压力，剔除土地出让收入后压力将更大。而江苏、浙江、福建等省份地方财政将由目前的相对宽松转为承受赤字压力。 如果土地出让收入骤降，地方政府短期内还可以通过增加负债来弥补一部分收支缺口。但负债扩张不可持续，无法弥补长期土地出让收入缩减引起的财政缺口。作为土地出让收入的替代品，个人住房房产税目前征收范围仍旧非常小，规模远低于土地出让收入，房产税收入尚不足以替代土地出让收入。 总体来看，当前大部分省份的地方财政仍高度依赖土地出让收入，土地出让收入减少后这些区域的地方财政将面临很大的赤字压力，影响地方财政的可持续性发展。 摘 要 相关研究报告： 1.《2021年度“国家账本”阅读与思考》，2022.02.11 2.《新时代闯新路背景下的贵州债务风险防范化解》，2022.01.29 2 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 国有土地使用权出让收入（简称“土地出让收入”）是地方政府依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有人身份出让国有土地使用权所取得的收入。土地出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。在各地披露的政府性基金收支数据中，土地出让收入是指出让土地所产生的全部利润部分。 一、土地出让收入在地方财政中的地位 自1982年深圳首次征收“土地使用费”以来，全国土地出让收入规模随着城镇化发展而逐步上升，并成为了地方政府重要的收入来源之一。从地方政府一般公共预算收支和政府性基金收支“两本账”来看，土地出让收入规模占地方收入的比例一直非常高（见图1）。2021全年，地方土地出让收入规模约为8.71万亿元，其他收入规模约为12.00万亿元，土地出让收入占地方收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的比例高达41.47%。 图1：土地出让收入与地方政府其他收入的规模（单位：亿元） 注：其他收入=一般公共预算收入+政府性基金收入−土地出让收入，不考虑国有资本经营收入 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 考虑到地方政府除一般公共预算收入、政府性基金收入外，还可以获得来自中央政府的转移性支付、地方新增债务收入，因此地方政府的可支配财力与实际支出规模要大于自身财政收入的规模。如果以地方政府的实际支出规模为参照，土地出让收入规模依旧十分庞大。在2010-2021年期间，土地出让收入占地方政府总支出（一般公共预算支出+政府性基金支出）的比例维持在20%-30%的水平（见图2）。可以看出，土地出让收入在地方财政收支中具有举足轻重的地位。 0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%50%020000400006000080000100000120000140000201020112012201320142015201620172018201920202021地方:土地出让收入地方:其他收入土地出让收入占比（右） 3 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 图2：土地出让收入占地方总收入、总支出的比重 注：总收入=一般公共预算收入+政府性基金收入；总支出=一般公共预算支出+政府性基金支出 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 二、土地出让收入的变动趋势 土地出让收入不同于增值税、所得税等相对较稳定的税源收入，其规模随地方城镇化扩张步伐、房地产价格而波动。从长远来看，国内城镇化水平逐步提高后，全社会对新增建设用地的需求会减少，土地出让收入面临不可持续的问题（在存量的建设用地中，目前也只能针对少量使用权到期的商业类用地重复征收出让金，对出让收入主要来源——住宅类用地无法重复征收）。在一些内陆偏远地区，地方土地出让收入规模就出现明显缩减，在财政收支中的占比下降。例如2020年，黑龙江、新疆的土地出让收入占当地财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的比例分别为24.71%、25.69%，已经明显低于同期江苏、浙江50%多的水平。而且根据初步统计的2021年数据，黑龙江、新疆的土地出让收入占当地财政收入的比例又再次下降至19.52%、22.50%。 从目前的情况看，部分地区土地出让收入规模及其在当地财政收入中的比重已出现明显下行。那么类似情况是否可能会逐步蔓延至全国呢？对于这个问题，我们可以将土地出让收入分解，从土地出让面积和土地出让价格两个维度来分析。 土地出让面积对应的就是新增的城镇建设用地，其需求由城镇化人口增长所驱动。将2004年至今全国新增城镇人口与房地产行业购置土地面积数据相比较，可以看出，除2014-2018年大规模棚改期外，购置土地面积与新增城镇人口大致呈同向变动趋势（见图3）。自2016年以后，国内新增城镇人口数量趋势性下降，2021年降幅高达32.83%。可以预期未来人口增长放缓，城镇化水平趋于稳定，新增城镇人口数量还会下降。届时全社会对新增建设用地的需求也将大幅减少，土地出让面积会明显缩减。 0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%50%201020112012201320142015201620172018201920202021地方:土地出让收入/总收入地方:土地出让收入/总支出 4 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 图3：每年新增城镇人口与房地产行业土地购置面积（单位：万人，万平方米） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 除土地出让面积预计会下降外，土地出让价格的前景也不容乐观。近三年全国新建商品房销售均价涨幅连续下降，2021年新房均价同比涨幅降至2.84%（见图4）。如果后续房价涨幅进一步下降甚至出现绝对价格回落，房地产开发企业在土地一级市场上拿地会逐渐谨慎，地方政府土地出让价格可能很难再上行，甚至会出现下跌。如果土地出让面积减少，而土地出让价格维持不变甚至下行，地方政府的土地出让收入就将面临缩减的局面。 图4：全国新建商品房销售均价（单位：元/平方米） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 三、土地出让收入减少对地方财政的冲击 在土地出让收入占地方政府收支比例很高的情况下，如果这部分收入大幅减少，就可能对地方财政构成冲击。我们可以通过比较当前地方财政状况与剔除土地出让收入后的地方财政，来分析冲击影响的大小。 050001000015000200002500030000350004000045000500000500100015002000250030003500200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021新增城镇人口本年购置土地面积-5%0%5%10%15%20%25%02000400060008000100001200019992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021全国新建商品房销售均价全国新建商品房销售均价:同比（右）大规模棚改期 5 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 （一）土地出让收入减少对地方人均财政支出的影响 地方政府承担区域建设发展、民生保障等职责，并需要为此支出财政资金。这些支出中有一些是与地方人口数量相挂钩的刚性支出，而刚性支出随着经济社会发展会只增不减。我们假设全国的人均地方财政支出为刚性支出的基准，比较各省份的人均财政支出情况，可以看出目前北京、天津、上海、江苏、浙江省份的人均支出要高于基准值，而河南、河北、辽宁、广西等省份的人均支出要低于基准值（见图5）。 图5：各省份人均财政支出（单位：万元/人） 注：人均支出=（地方一般公共预算支出+地方政府性基金支出）/地方常住人口 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 如果将土地出让收入从地方财政收入中剔除，并且假设地方的财政支出也同步减少的话，很多省份的人均财政支出将大幅下降（见图6）。其中，河北、山西、辽宁、河南、广西等省份的现有人均支出已远低于基准值，剔除土地出让收入后人均支出将进一步下降，面临很大的赤字压力。而江苏、浙江、福建、江西、湖北、广东、重庆等省份的现有人均支出高于或接近基准值，剔除土地出让收入后人均支出将大幅低于基准值，地方财政收支将由目前相对宽松转为承受赤字压力。总体来看，如果失去土地出让收入的支撑，大部分省份地方财政都会受到非常大的冲击。 01234567北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆人均支出2020人均支出2021全国人均支出2021 6 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·宏观经济 2022年04月6日 图6：各省份剔除土地出让收入后的人均财政支出（单位：万元