大国竞争与多边冲突管理（英）

预防行动中心2021 年 12 月 8 日关于管理全球混乱的讨论文件系列大国竞争与多边冲突管理理查德·高恩 预防行动中心2021 年 12 月 8 日关于管理全球混乱的讨论文件系列大国竞争与多边冲突管理理查德·高恩 对外关系委员会 (CFR) 是一个独立的无党派成员组织、智囊团和出版商，致力于为其成员、政府官员、企业高管、记者、教育工作者和学生、公民和宗教领袖以及其他感兴趣的公民，以帮助他们更好地了解世界以及美国和其他国家面临的外交政策选择。 CFR 成立于 1921 年，通过保持成员多元化来履行其使命，包括促进对下一代外交政策领导人的兴趣和发展专业知识的特殊计划；在其纽约总部和华盛顿特区和其他城市召开会议，高级政府官员、国会议员、全球领导人和杰出思想家与 CFR 成员一起讨论和辩论重大国际问题；支持促进独立研究的研究计划，使 CFR 学者能够撰写文章、报告和书籍，并举办圆桌会议，分析外交政策问题并提出具体的政策建议；出版《外交》，这是国际事务和美国外交政策的杰出期刊；赞助独立工作组，就最重要的外交政策主题制作报告，其中包括调查结果和政策建议；并在其网站 CFR.org 上提供有关世界事件和美国外交政策的最新信息和分析。外交关系委员会在政策问题上不采取任何机构立场，也与美国政府没有任何关系。在其出版物和网站上表达的所有观点均由作者或作者全权负责。有关 CFR 或本文的更多信息，请写信至 58 East 68th Street, New York, NY 10065 的对外关系委员会，或致电 212.434.9888 联系通讯部。访问 CFR 的网站 CFR.org。版权所有 © 2021 外交关系委员会®, Inc. 保留所有权利。不得以超出美国版权法第 107 条和第 108 条（17 USC 第 107 条和第 108 条）以及评论者为公共媒体的摘录允许的任何形式复制本文的全部或部分内容，不得获得外交关系委员会的明确书面许可。本讨论稿由纽约卡内基公司提供资助。发表的声明和表达的观点完全由作者负责。 内容1 简介4一个有限乐观的案例：冲突管理7 大国合作与冷战后国际冲突管理14 支离破碎的冲突格局中的大国竞争21 对国际冲突管理未来的影响23 对美国政策的影响26结论27尾注31致谢32关于作者内容三 介绍1介绍国际冲突管理时代似乎已经结束。1冷战结束后的 30 年里，美国及其盟国和联合国等多边组织投入了大量政治、军事和财政资源来调解地区冲突和内战，重建脆弱国家。 .在大国紧张局势缓和和相对罕见的经典国家间战争时期，美国能够专注于国内冲突——国家内部的冲突——以及随之而来的地区不稳定和跨国恐怖主义的风险。尽管在伊拉克问题上存在争议，但美国经常通过联合国安理会与中国和俄罗斯在冲突管理上寻求共同点。现在，随着大国竞争的回归，战略重点正在发生变化。对于华盛顿的决策者来说，与北京的竞争为未来几年提供了框架，要求将美国资源从冲突管理转向对抗北京并限制莫斯科的野心。这种新的战略重点在美国从阿富汗撤军的讨论中表现得非常明显，许多美国官员和评论员都认为这是转向中国的理由。2 喀布尔政府的迅速垮台也引发了一波对美国在阿富汗的国家建设的回顾性批评浪潮，这对美国未来参与管理内战和地区冲突具有更广泛的影响。对于一些批评者来说，这场危机表明，美国应用于脆弱国家的许多政策工具——从国际稳定力量到发展援助——都存在内在缺陷。3 这被夸大了。许多研究表明，许多建立和平和维持和平的努力已经成功地创造了 2大国竞争和多边冲突管理冷战结束以来的稳定和拯救生命。4但决策者很难摆脱对阿富汗的记忆。对于一些美国国家安全分析人士来说，弱国和地区冲突现在看起来像是一种代价高昂的干扰，更糟糕的是，在与中国和俄罗斯的竞争背景下完全无关紧要，几乎不值得美国关注。5其他人受俄罗斯介入叙利亚和乌克兰的影响，将这些次要冲突视为代理战争的舞台，类似于冷战期间肆虐第三世界的战争。6按照这种逻辑，华盛顿及其盟友将需要继续参与这些冲突，但主要是为了削弱北京或莫斯科的盟友，而不是构建可持续的和平。第三种思想流派强调，不稳定的国家和暴力地区继续为恐怖组织提供庇护——以及其他威胁的温床，例如有组织的犯罪网络和未来的流行病——美国仍需要解决这些问题潜在的危险，同时避免重型国家建设的陷阱。7尽管存在差异，但这些论点导致了关于国际冲突管理未来的共同结论。一是美国及其盟国与中国和俄罗斯合作预防和解决冲突的政治空间将缩小，三个大国很可能对新出现的冲突采取零和方法（许多关于中俄事件的评论）。阿富汗采取了这样的立场，并将美国撤军视为中国的胜利）。8 第二个结论是，大国不太可能通过旨在促进此类冲突的多边机制（例如联合国安理会）找到很多共同点。第三是，即使大国能够就应对内战或地区战争的必要性达成一致，他们也不会愿意投资部署具有大胆国家建设任务的大型、旷日持久的维和或稳定特派团。如果所有这些论点都是正确的，冷战结束后的国际冲突管理时代就真的结束了，使之成为可能的国际机制——包括联合国和其他国际组织——将变得无关紧要。然而，国际冲突管理努力的前景可能会更加乐观，虽然仍然相当黯淡，但它提倡在地缘政治竞争时代进行某种程度的大国合作。 （从此，美国、中国和俄罗斯被认为是“大国”，尽管它们的能力存在巨大差异。）以及多边冲突管理机制和机构 介绍3美国和冷战后建立的其他大国，包括联合国和欧洲安全与合作组织 (OSCE)，仍然具有相关性。这些机构在限制和缓解严重危机中的大国竞争以及为其他地方有限但有用的合作提供框架方面仍然可以发挥作用。 4大国竞争和多边冲突管理有限乐观的一个例子：冲突管理对冲突管理持部分乐观态度的部分原因是，至少从历史标准来看，当前主要大国在地区冲突和国内战争方面的对抗仍然相当有限。正如最近对俄罗斯在国外干预的一项研究所强调的那样，“1985 年苏联约有 766,000 名士兵参与军事干预”，而 2016 年约为 26,000 名士兵。9中国的外国军事足迹更加有限。主要的权力紧张局势并不是当前大多数冲突的主要驱动因素。许多其他因素，包括国家脆弱性、局部暴力和圣战组织的持续存在，通常具有更大的意义。这种紧张局势会使国际社会对由此产生的暴力的反应复杂化，但其影响因案例而异。近年来，中国和俄罗斯就如何处理埃塞俄比亚、缅甸和委内瑞拉等国的危机与美国发生争执。然而，尽管偶尔在如何处理此类情况的战术上存在分歧，但大国也继续支持联合国为稳定其他脆弱国家（如苏丹和南苏丹）所做的努力。即使在过去十年激烈竞争的情况下，大国也表现出通过联合国等机制进行合作的意愿。叙利亚和乌克兰的战争是国际外交的失败。然而，这些冲突也导致了开创性的框架，以促进人道主义救济并监测外交官和国际机构工作人员在努力减轻痛苦的过程中所产生的持续暴力。未来几年，国际冲突管理的重点将继续转向两个相互关联的领域： 一个有限乐观的案例：冲突管理5•缓解冲突：虽然大国竞争可能使解决地区冲突和内战变得更加困难，但可以就人道主义安排和其他工具（例如部署观察员）达成共识，以帮助受难者、支持当地停火并采取其他减少战争危害的措施。10•冲突遏制：除了缓和战区内的暴力，大国可以在持续紧张的情况下就限制或缓和冲突的步骤达成一致。这些步骤包括创建处理大规模难民流动的框架以及限制恐怖组织和大规模杀伤性武器 (WMD) 威胁的安排。缓解和遏制战略显然是对冲突的部分反应，在某些情况下甚至可能延长暴力。在冷战刚结束的时期，解决冲突的理论家敦促决策者摆脱这种遏制战争的“关节炎”方法，转向更积极的解决暴力的尝试。11然而，在一些激烈的大国竞争情况下，缓解和遏制将是唯一可行的现实选择，就像现在在阿富汗的情况一样，塔利班的存在——而不是大国竞争——将需要外部力量来审视避免再次发生暴力事件并保留对喀布尔的一些有限影响力的次优选择。尽管如此，美国、中国和俄罗斯存在着相互竞争的利益，但仍可以从合作中受益的持续冲突。例如，中国和西方公司有 6大国竞争和多边冲突管理在有联合国维和人员的几个非洲国家争夺经济资源。在这种情况下，所有各方（包括当地政治行为体）都有兴趣维持国际存在，为其活动提供安全保护伞。美国和多边行为体保留推动持久解决冲突目标的影响力；然而，这仍然涉及解决其他大国的担忧。值得记住的是英国历史学家 A.J.P.泰勒的名言是“我们可能忘记了世界上有多少地方不受大国控制，有多少人拥有自己的意志。”12冷战后以联合国为中心的国际冲突管理体系严重依赖大国合作。但在过去十年中，由于大国竞争限制了联合国的能力，其他多边行为体——尤其是在非洲——越来越多地领导解决冲突的努力。在某些情况下，区域组织和联盟没有外交或技术能力来跟上他们的雄心。尽管如此，国际合作的持续放缓可能会进一步刺激地区和平努力，即使是偶然的。这些都没有最大限度地减少大国竞争对冲突管理带来的挑战。埃塞俄比亚和缅甸是最近的例子，在这些例子中，这种竞争阻碍了任何严肃的国际反应。然而，总体而言，美国及其盟国应继续利用过去三十年发展起来的国际机制和做法，在某些情况下缓和和遏制冲突，并更雄心勃勃地在其他情况下推动可持续和平。这样做并不是建立一个完全稳定的国际秩序的良方，但替代方案——允许内战和地区冲突升级——会带来更大的危险。 大国合作与冷战后国际冲突管理7大国合作与冷战后国际冲突管理如果不考虑大国合作和竞争的影响，就无法理解国际冲突管理的历史。更具体地说，当今大多数决策者所熟悉的冲突管理工具——特别强调多边外交和冲突的政策解决——植根于一个不寻常的大国和解时期，需要大国的持续支持才能继续发挥作用。这一基本事实在多边主义的讨论中常常被忽视，这体现在国际法和规范的发展以及多边秘书处和非政府组织在塑造合作方面的作用。这些力量对政府间外交产生了重大影响。然而，安理会等论坛是“主要成员在其他渠道不可用时就安全紧张局势进行沟通和妥协的空间”。13正如联合国最近的一些历史所强调的那样，富兰克林·D·罗斯福和哈里·S·杜鲁门政府将该组织设想为主要大国安全合作的框架（甚至包括建立联合国空军），哪些较小的国家只会有象征性的影响。14这一愿景很快因冷战的现实而破灭，但即使在美苏长期对峙期间，大国仍将联合国视为限制紧张局势的有用渠道。 1962 年，约翰·肯尼迪总统考虑让联合国和红十字会观察员监督苏联导弹从古巴的撤出（这两个组织都没有足够快地应对挑战）。在 1973 年赎罪日战争之后，国务卿亨利·基辛格 (Henry Kissinger) 在向戈兰高地部署联合国观察员方面发挥了重要作用，以遏制以色列与叙利亚的进一步敌对行动。15他们今天留在那里。 8大国竞争和多边冲突管理在 1980 年代后期之前，大国倾向于求助于联合国来冻结而不是解决一级冲突。随着美国和苏联（后来的俄罗斯）寻找结束冷战代理人战争的框架，这种趋势在 1980 年代末和 1990 年代初发生了变化。联合国调解员在阿富汗、柬埔寨和中美洲的和平解决方案方面取得了不同程度的成功。新一代联合国蓝盔被部署到这些以前的麻烦地区和其他冷战前线，如安哥拉和纳米比亚。面对原属地的一连串冲突，俄罗斯求助于联合国和欧洲安全与合作会议（很快体制化为欧安组织）使其在格鲁吉亚、摩尔多瓦和塔吉克斯坦的维和任务合法化并得到遵守。俄罗斯还与西方军队一起在巴尔干地区部署了军队，首先在联合国的指挥下，然后作为北大西洋公约组织（北约）在波斯尼亚和黑塞哥维那和科索沃领导的联盟的一部分。中国在冷战期间很大程度上对联合国危机管理持怀疑态度，也开始参与联合国任务。16这种多边冲突管理的转变促使联合国和欧安组织以及北约和欧洲共同体（后来的欧盟或欧盟）的官员迅速尝试新的或更新的危机管理形式，导致危机管理突然扩大国际调解努力、军事维和行动、人权存在和其他多边工具。这个过程“非常类似于针对多个问题提出解决方案并希望某些事情能够坚持下去。”17然而，从这次试验中产生了所谓的内战标准待遇，包括“作为对内战的预期和首选国际反应的调解，以及使用维和人员执行通过调解达成的任何协议”。18在这种政治军事方法的基础上，联合国和其他机构构建了一整套额外的冲突管理工具，例如