2021-2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N°6纽约/布鲁塞尔，2021 年 9 月 13 日什么是新的？世界领导人在一年来未能对从海地到缅甸的一系列危机和战争做出果断反应后，世界领导人正在参加联合国大会的年度高级别会议。联合国在国际危机管理中显得越来越边缘化。为什么这有关系？尽管存在种种缺陷，联合国系统仍保留着独特的危机应对工具。联合国救济机构对于缓解阿富汗和埃塞俄比亚等冲突仍然至关重要。该组织还是从塞浦路斯长达数十年的分裂到也门战争等案件的唯一调解人。应该做什么？本简报列出了安全理事会和秘书长可以采取措施缓解冲突的十个领域，从紧急人道主义危机到应对长期挑战的步骤，包括气候变化对安全的影响。I.概述参加 9 月联合国大会年度高级别会议的世界领导人不乏要讨论的挑战。 许多对话将集中在气候变化和 COVID-19 上。 但是，我们很难忽视过去一年中一系列表明联合国政治和行动局限性的安全危机，从纳戈尔诺-卡拉巴赫战争和埃塞俄比亚冲突到缅甸政变、梅以巴暴力和塔利班接管阿富汗。 在处理这些情况时，安全理事会表现出规避风险并经常出现分歧；秘书长安东尼奥·古特雷斯通常避免采取政治上大胆的立场；而联合国的主要冲突管理工具——例如调解和维和——似乎与手头的问题基本上无关。 很多时候，联合国希望实现的最好目标是让拯救生命的援助继续流向弱势群体，减轻暴力的影响，但几乎没有解决其根源。 然而，联合国仍然可以发挥重要作用。 联合国通常是唯一拥有处理危险和不断恶化局势所需机制的组织。 在阿富汗和埃塞俄比亚等战争可能造成地区人道主义危机的情况下，世界粮食计划署等联合国机构对于管理后果至关重要。在其他地方，如在利比亚和也门，联合国调解员仍然是处于最佳位置的国际参与者。 2021-2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N°6，2021 年 9 月 13 日页 PAGE2以确保可持续的和平协议。长期以来，联合国一直帮助遏制塞浦路斯和海地等地反复出现的紧张局势，在这些地方，新的政治动态可能会造成不稳定。在上述每一种情况下，安理会、秘书长和联合国驻当地官员都可以切实采取措施保护受难民众，利用促成和平的机会并阻止恶劣情况恶化。联合国也有相当大的空间来对冲突的未来进行长期思考。突出的问题包括打击可能加剧冲突的虚假信息和错误信息，解决气候变化与政治暴力之间的联系，以及帮助减轻 COVID-19 在动荡地区的影响。尽管联合国努力解决冲突，但其许多成员仍热衷于将其用作讨论未来风险的平台。该组织曾多次看到其在和平与安全方面的作用起起落落，但并非完全无关紧要。II.2021 年的联合国与危机管理2021 年是联合国的新起点。特朗普执政后，拜登政府为多边外交带来了新的、建设性的基调。 1 自 2017 年上任以来对危机采取极其谨慎态度的古特雷斯秘书长赢得了第二个任期。在六月。西方外交官希望，既然他的续约不再有疑问，他会更有进取心。然而，尽管有了这些新的开始，联合国工作面临的深刻挑战依然存在。美国在安理会与中国和俄罗斯的关系仍然不稳定，秘书长仍然必须在危险的地缘政治条件下应对从一个紧急情况到下一个紧急情况。A.安全理事会如果安理会似乎处于危险状态，情况可能会更糟。在上任的最后一年，美国前总统唐纳德特朗普对该组织采取了越来越具有破坏性的方式，特别是寻找机会让中国难堪。驻纽约的中国和俄罗斯代表团通过在安理会越来越强硬来回应这些挑衅——以及更广泛意义上的美国外交混乱。自 1 月以来，拜登政府对多边外交采取了更加文明的方式，重新与特朗普抵制的联合国机构接触，对中国采取更加谨慎但仍然具有竞争力的方式，并寻找机会通过安理会解决危机。这种方法取得了一些成果，包括与俄罗斯达成的来之不易的协议，以确保 7 月份将基本援助流入叙利亚西北部非政府控制的地区。但显然，拜登政府对解决多边问题的承诺及其主要地缘政治对手加入美国倡议的意愿是有限度的。华盛顿阻止安理会甚至支持1有关拜登政府早期努力恢复美国在联合国的信誉的更多信息，请参阅 Richard Gowan，“Learning to Live with a Limited Security Council”，危机组织评论，2021 年 7 月 29 日；和 Richard Gowan，“修复联合国安理会对美国外交的损害”，危机组织评论，2020 年 12 月 18 日。 2021-2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N°6，2021 年 9 月 13 日页 PAGE3在 5 月的巴以冲突期间正式呼吁停火，认为这一步骤可能会疏远以色列。 2 起初，美国也反对安理会在 8 月阿富汗政府垮台时做出不仅仅是象征性的关切声明，担心在喀布尔空运期间与塔利班产生摩擦。即使在对联合国友好的政府中，情况也往往如此，美国对联合国的态度似乎是务实的和案例驱动的，而不是基于对多边主义的深刻信念。与此同时，中国和俄罗斯自 1 月以来一直在与美国打交道时进行对冲，在某些情况下是为了满足华盛顿的需求（例如在叙利亚问题上），但往往只提供微薄的让步。例如，这两个大国确保安理会只对 2 月 1 日缅甸政变和提格雷冲突进行象征性抗议。北京和莫斯科似乎想避免与美国及其在纽约的朋友发生正面冲突，但他们也渴望在亚的斯亚贝巴和内比都获得潜在盟友的影响力。这些紧张局势的更高风险版本现在可能会在阿富汗上演，因为中国和俄罗斯人已经表明了一种务实的方法来处理塔利班——反映了地区安全问题——这可能会疏远其他决心提出问题的安理会成员，例如人权.3主要大国温和地重新参与安理会的最终结果是，该机构变得更加文明，但在大多数危机情况下并没有变得更加有效。美国及其地缘政治对手似乎都没有急于超越外交平衡，采取实质性措施应对新的危机，例如授权新的制裁制度或和平行动（中国和俄罗斯继续在每一次批评西方制裁政策时提出重点。转动）。法国和英国有时对拜登政府显然不愿认真对待安理会作为处理巴以冲突和阿富汗崩溃等问题的危机管理机制而感到沮丧。巴黎也因华盛顿拒绝支持联合国稳定萨赫勒的新举措而感到恼火，例如为区域反恐行动提供资金，特朗普的团队也出于成本担忧和对其军事价值的怀疑而拒绝了这些举措。 4对于其他安理会成员来说，常任理事国 (P5) 缺乏凝聚力在不同程度上是一种恼怒和解脱的根源。 Elected members note that, absent any real impetus from the main powers to address crises politically, the body ends up devoting more time to debating the terms of humanitarian aid.虽然这项任务是值得的，但它可能会分散安理会主要安全角色的注意力——并且是在许多情况下进行更严肃政治参与的托辞。 But elected Council members also tend to argue against the Council becoming too active in their own backyards.直到 2021 年年中，安理会的非洲成员（肯尼亚、尼日尔和突尼斯）都在提格雷危机中主张对埃塞俄比亚采取温和的态度，尽管他们已经2有关更多信息，请参阅危机组织中东报告 N°225，《超越以色列-巴勒斯坦的一切照旧》，2021 年 8 月 10 日。3 有关中国、俄罗斯和阿富汗其他邻国如何应对塔利班的更多信息2021 年 8 月 26 日，危机组织评论，“随着塔利班重返喀布尔，地区大国观望等待”。4两届政府都普遍怀疑联合国分摊会费是否应用于资助反恐部队，特别是萨赫勒国家打击圣战分子的努力的运作效率。有关更多信息，请参阅危机组织非洲报告 N°299，萨赫勒稳定战略的路线修正，2021 年 2 月 1 日。 2021-2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N°6，2021 年 9 月 13 日页 PAGE4随着冲突急剧蔓延，他们的立场更加坚定。 The elected Asian members (India and Vietnam) have likewise urged a light touch with Myanmar, supporting the Association of Southeast Asian Nations’ (ASEAN) rather than the UN’s taking a lead in talking to the post-coup authorities about political solutions.无论安理会的无野心做法有什么外交优势，它都未能阻止一些危机——最明显的是在埃塞俄比亚——在它的监视下升级。随着这些冲突的发展，安理会成员将更难找到遏制它们的共同策略。在某些情况下，安理会仍有机会改变方向，通过政治手段和援助帮助缓解危机。但是，身体经常被抛在后面去追逐事件，而没有清楚地了解它想要实现的目标。B.秘书长安理会的分裂严重限制了秘书长在危机管理方面可能希望实现的目标。古特雷斯显然不相信他可以做很多事情来调和五常，因此在参与积极的冲突时采取了谨慎的态度，经常认为联合国以外的其他参与者5 作为前联合国难民事务高级专员，古特雷斯也倾向于关注其议程上的危机的人道主义层面，主张与冲突各方安静接触，以为受苦者提供援助，而不是冒险的政治努力。美国和安理会其他西方成员特别批评秘书长在 2021 年的大部分时间里坚持低调处理提格雷危机（下文讨论），因为古特雷斯试图保持与总理进行安静对话的渠道。埃塞俄比亚部长阿比·艾哈迈德。尽管如此，古特雷斯还是很受驻纽约大使的欢迎，尤其是因为他努力与特朗普政府保持良好的关系，他在 6 月份轻松赢得了第二个任期。尤其是西方外交官敦促他在冲突管理上投入更多资金，并冒着从今以后变得更加直言不讳的风险。秘书长对缅甸政变和阿富汗妇女权利受到的威胁发表了强烈评论，尽管在这两种情况下，他可能几乎没有看到其他政治选择。 （联合国外交官指出，他对私下影响缅甸的可能性持悲观态度。）总体而言，古特雷斯在处理大多数危机时可能会保持谨慎，尤其是涉及五国利益的危机。然而，当安理会和秘书长脱离接触时，联合国调解员和当地其他官员仍有可能采取政治举措。 2020 年，在安理会成员对该国存在分歧且古特雷斯没有关注该文件的时候，联合国驻利比亚官员成功地达成了意外停火协议（详情见下文）。一些相关人士表示，缺乏来自纽约的高层监督可能是一个优势，让他们可以在不受太多干扰的情况下工作。与此同时，古特雷斯喜欢思考长期的全球趋势，并因推动联合国秘书处更多地考虑新技术而受到赞誉，例如5Richard Gowan，“解释联合国秘书长谨慎的危机外交”，危机组织评论，2021 年 5 月 5 日。 2021-2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N°6，2021 年 9 月 13 日页 PAGE5数字革命，以及影响冲突的新因素，例如气候变化。许多联合国成员国，包括安理会成员国，也热衷于更多地关注此类非传统威胁。 9 月 10 日，古特雷斯发布了一份报告（“我们的共同议程”），探讨了国际合作的长期前景。 6 尽管该报告对和平与安全的论述相对较少——呼吁各国进一步开展工作以达成一致未来几年的“新和平议程”–它确实强调了联合国调整其冲突管理战略和工具的必要性。该建议可能会引发关于该机构如何处理非传统威胁的更有用的辩论。III.联合国面临的十大挑战鉴于联合国危机管理的局限性，它希望在 2021 年和 2022 年剩余时间内解决哪些问题？下面列出的十项挑战远非全面（不包括缅甸），但旨在涵盖四大类优先事项。首先，它强调了具有重大人道主义后果的紧迫冲突威胁：阿富汗和埃塞俄比亚。然后将重点放在联合国需要跟进成功调解的一个中东案例（利比亚）和另一个新的联合国调解方法可以取得成果的中东案例（也门）。最后，它涵盖了联合国应警惕政治和人道主义动态变化的三种情况– 海地、塞浦路斯和叙