2021 - 2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N ° 6纽约 / 布鲁塞尔 ， 2021 年 9 月 13 日有什么新消息 ？在过去一年中 ， 世界组织未能对从海地到缅甸的一系列危机和战争做出果断反应之后 ， 世界各国领导人正在参加联合国大会的年度高级别会议。联合国在国际危机管理方面显得越来越微不足道。为什么重要 ？尽管存在所有缺陷 ， 但联合国系统仍保留了独特的危机应对工具。联合国救济机构对于减轻阿富汗和埃塞俄比亚的冲突仍然至关重要。从塞浦路斯长达数十年的分裂到也门战争 ， 该组织也是唯一可用的调解人。应该怎么做 ？本简报列出了安全理事会和秘书长可以采取主动行动缓解冲突的十个领域 ， 从紧急人道主义危机到应对长期挑战的步骤 ， 包括气候变化对安全的影响。I.Overview参加 9 月举行的联合国大会年度高级别会议的世界领导人不乏需要讨论的挑战。许多对话将集中在气候变化和 COVID - 19 上。但是，很难忽视一系列安全危机，这些危机表明了联合国在过去一年中的政治和行动局限性，从纳戈尔诺 - 卡拉巴赫战争和埃塞俄比亚冲突到缅甸政变，梅的以色列 - 巴勒斯坦暴力和塔利班接管阿富汗。在处理这些局势时，安全理事会表现出规避风险的态度，并且经常分裂 ； 秘书长安东尼奥 · 古特雷斯通常避免采取政治上大胆的立场 ； 联合国的主要冲突管理工具，例如调解和维持和平，似乎在很大程度上与当前的问题无关。通常，联合国可以希望实现的最好目标是使救生援助流向弱势群体，减轻暴力的影响，但对解决其原因却无能为力。然而，联合国仍然可以发挥重要作用。联合国通常是唯一拥有处理危险和恶化局势所需机制的组织。在阿富汗和埃塞俄比亚等战争有可能造成区域人道主义危机的情况下，世界粮食计划署等联合国机构对于管理后果至关重要。在其他地方，就像在利比亚和也门一样，联合国调解人仍然是处于最佳位置的国际行为者。 2021 - 2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N ° 6, 2021 年 9 月 13 日页面页面2确保可持续的和平协议。联合国长期以来一直在帮助遏制塞浦路斯和海地等地反复出现的紧张局势，在这些地方，新的政治动态可能会造成不稳定。在每一种情况下，安全理事会、秘书长和联合国在当地的组织都可以切实采取措施保护受苦受难的人民，利用建立和平的机会，防止恶劣情况恶化。联合国对冲突的未来也有相当大的长期思考空间。突出的问题包括打击可能加剧冲突的虚假信息和错误信息，解决气候变化与政治暴力之间的联系，以及帮助削弱 COVID - 19 在动荡地区的影响。尽管联合国努力解决冲突，但其许多成员仍热衷于将其用作讨论未来风险的平台。该组织在和平与安全中的作用之前已经经历过多次衰落，但并非完全无关紧要。II.2021 年联合国与危机管理2021 年是联合国新开端的一年。在特朗普年的戏剧之后，拜登政府为多边外交带来了新的建设性基调。秘书长古特雷斯自 2017 年上任以来对危机采取了非常谨慎的态度，他在 6 月赢得了第二个任期。西方外交官希望他现在会更加进取，因为他的续约不再受到质疑。然而，尽管有这些新的开始，联合国工作仍然面临着深刻的挑战。The U.S.在安全理事会中，中国和俄罗斯的关系仍然不稳定，秘书长仍然必须从一个紧急情况到下一个紧急情况来应对危险的地缘政治条件。A.安全理事会如果安全理事会似乎处于危险状态，情况可能会更糟。在他任职的最后一年，前美国S.唐纳德 · 特朗普总统对该组织采取了越来越具有破坏性的做法，特别是寻找机会让中国难堪。在纽约的中国和俄罗斯代表团回应了这些挑衅 - 以及更广泛的美国S.外交混乱 — — 在安全理事会变得越来越自信。自 1 月以来，拜登政府对多边外交采取了更加文明的态度，与特朗普抵制的联合国机构重新接触，对中国采取了更加谨慎但仍具有竞争力的态度，并寻找机会通过安理会解决危机。这种方法取得了一些成果，包括与俄罗斯达成来之不易的协议，以在 7 月保持必需品流入叙利亚西北部的非政府控制区。但很明显，拜登政府对多边问题解决的承诺以及其主要地缘政治竞争对手加入美国的意愿是有限的。S.倡议。华盛顿阻止了安全理事会的支持。1有关拜登政府为恢复美国在联合国的信誉而做出的早期努力的更多信息 ， 请参阅 Richard Gowan ， “学会与有限的安全理事会生活 ” ， 危机组织评论 ， 2021 年 7 月 29 日 ； 和 Richard Gowan ，“ 修复对联合国安理会外交的损害 ” ， 危机组织评论 ， 2020 年 12 月 18 日。 2021 - 2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N ° 6, 2021 年 9 月 13 日页面页面3形式呼吁在 5 月份的以巴战斗中停火，认为这一步骤可能会疏远以色列。 2 起初，美国S.他还反对安理会在阿富汗政府 8 月份垮台时发表象征性的关切声明，担心在喀布尔空运期间与塔利班发生摩擦。即使在对联合国友好的政府下，情况也往往如此，美国S.对联合国的态度似乎是务实和案例驱动的，而不是基于对多边主义的深刻信念。与此同时，中国和俄罗斯在与美国打交道方面对冲了赌注S.自 1 月以来，在某些情况下满足华盛顿的需求 （ 如叙利亚 ），但通常只提供微不足道的让步。例如，这两个大国确保安理会只是对 2 月 1 日在缅甸的政变和提格雷的冲突进行象征性的抗议。北京和莫斯科似乎希望避免与美国发生正面冲突S.和它在纽约的朋友，但他们也热衷于获得影响与亚的斯亚贝巴和内比都的潜在盟友。现在，这些紧张局势的更高赌注版本可能会在阿富汗问题上发挥作用，因为中国和俄罗斯已经暗示了与塔利班打交道的务实态度 - 反映了地区安全问题 - 这可能会疏远其他决心标记问题的安理会成员。人权 3大国适度重新参与安理会的最终结果是，该机构变得更加文明，但在大多数危机情况下并没有更加有效。U.S.它的地缘政治竞争对手似乎也不急于超越外交平衡，采取实质性步骤来应对新的危机，例如授权新的制裁制度或和平行动 （ 中国和俄罗斯继续在任何时候都批评西方的制裁政策 ） 。法国和联合王国有时感到沮丧的是，拜登政府明显不愿将安理会视为解决以巴冲突和阿富汗崩溃等问题的危机管理机制。巴黎也对华盛顿拒绝支持联合国稳定萨赫勒地区的新倡议感到恼火，例如资助区域反恐行动，特朗普的团队也出于对成本的担忧和对其军事价值的怀疑而拒绝了。对于安理会其他成员来说，五个常任理事国 （ P5 ） 缺乏凝聚力是各种恼怒和救济的根源。当选成员指出，由于主要大国没有任何真正的动力来从政治上解决危机，该机构最终花了更多的时间来辩论人道主义援助的条款。虽然这项任务是值得的，但它可能分散了对安理会主要安全作用的注意力，也是在许多局势中进行更严肃的政治参与的借口。但是，当选的安理会成员也倾向于反对安理会在自己的后院过于活跃。直到 2021 年中期，安理会的非洲成员 （ 肯尼亚，尼日尔和突尼斯 ） 都主张在提格雷的危机中对埃塞俄比亚采取轻柔的态度，尽管他们有困难。2有关更多信息 ， 请参阅危机组织中东报告 N ° 225 ， 超越以色列 - 巴勒斯坦的惯常业务 ， 2021 年 8 月 10 日。3 有关中国、俄罗斯和阿富汗其他邻国如何回应塔利班的更多信息接管 ， 见危机组织评论 ， “随着塔利班回到喀布尔 ， 区域权力观察和等待 ” ， 2021 年 8 月 26 日。4两国政府对联合国分摊会费是否应持有广泛的怀疑用于资助反恐部队 ， 特别是萨赫勒国家打击圣战分子的行动效力。有关更多信息 ， 请参阅危机组织非洲报告 N ° 299 ， 萨赫勒稳定战略的课程更正 ， 2021 年 2 月 1 日。 2021 - 2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N ° 6, 2021 年 9 月 13 日页面页面4随着冲突的急剧蔓延 ， 他们的立场得到了加强。当选的亚洲成员 （ 印度和越南 ） 同样敦促与缅甸进行轻触 ， 支持东南亚国家联盟 （ ASEAN ） ， 而不是联合国带头与政变后当局讨论政治解决方案。无论安理会的雄心勃勃的做法有什么外交优势，它都未能阻止一些危机 — — 最明显的是在埃塞俄比亚 — — 的升级。让这些冲突加剧后，安理会成员将更难找到遏制冲突的共同战略。在某些情况下，安理会仍然有机会改变方向，并通过政治手段和援助帮助缓解危机。但是，身体经常被追逐事件，却没有清楚地了解它想要实现的目标。B.秘书长安全理事会的分裂对秘书长在危机管理方面可以切实希望实现的目标施加了重大限制。古特雷斯显然不相信他可以做很多事情来调和五常 ， 因此采取了谨慎的态度来参与积极的冲突 ， 经常认为联合国以外的行为者作为前联合国难民事务高级专员，古特雷斯也倾向于在他的议程上关注危机的人道主义层面，主张与冲突各方安静接触，以获得援助。The U.S.在古特雷斯试图与埃塞俄比亚总理阿比 · 艾哈迈德保持安静对话的渠道之际，秘书长在 2021 年的大部分时间里坚持对提格雷危机采取低调的态度 （ 下文讨论 ） 尤其批评。尽管如此，古特雷斯还是受到纽约大使的欢迎，尤其是因为他努力维持与特朗普政府的正常关系，他在 6 月轻松赢得了第二个任期。特别是西方外交官敦促他在冲突管理方面投入更多资金，并冒着更加直言不讳的风险。秘书长对缅甸的政变和对阿富汗妇女权利的威胁发表了强烈评论，尽管在这两种情况下，他可能都没有看到政治选择。（ 联合国外交官指出，他对私下影响缅甸的可能性感到悲观。） 总体而言，古特雷斯可能会在处理大多数危机时保持谨慎，尤其是那些涉及 P5 利益的危机。但是，当安全理事会和秘书长被解散时，联合国调解员和当地其他官员仍有可能采取政治举措。2020 年，联合国驻利比亚官员在安理会成员在该国问题上存在分歧，而古特雷斯没有专注于该文件时，成功达成了意外的停火 （ 请参阅下文的详细信息 ） 。一些参与其中的人说，缺乏纽约的高层监督可能是一个优势，使他们能够在没有太多干扰的情况下工作。与此同时 ， 古特雷斯喜欢考虑长期的全球趋势 ， 并可以推动联合国秘书处更多地考虑新技术 ， 例如5理查德 · 高文 ， “解释联合国秘书长谨慎的危机外交 ” ， 危机组织评论 ， 2021 年 5 月 5 日。 2021 - 2022 年联合国面临的十大挑战危机组织特别简报 N ° 6, 2021 年 9 月 13 日页面页面5数字革命，以及影响冲突的新因素，如气候变化。许多联合国成员国，包括安理会成员国，也渴望更多地关注这种非传统威胁。9 月 10 日，古特雷斯发布了一份报告 （ “我们的共同议程 ” ），探讨了国际合作的长期前景。 6 尽管该报告对和平与安全的评论相对较少，但呼吁各国进一步努力，以商定未来几年的“ 和平新议程 ” 。–它确实强调联合国需要调整其冲突管理策略和工具。这项建议可能会引发关于该机构如何处理非传统威胁的更多有益辩论。III.联合国面临的十大挑战鉴于联合国危机管理的局限性，它希望在 2021 年和 2022 年的剩余时间内解决哪些问题 ？ 以下十大挑战清单远非全面 （ 例如，不包括缅甸 ），而是旨在涵盖四大类优先事项。首先，它强调了具有重大人道主义后果的紧急冲突威胁 ： 阿富汗和埃塞俄比亚。然后，它在一个中东案例中归零，联合国需要跟进成功的调解 （ 利比亚 ） 和另一个新的联合国调解方法可能取得成果 （ 也门 ） 。最后，它涵盖了联合国应警惕政治和人道主义动态变化的三种情况。– 海地、塞浦路斯和叙利亚东北部与伊斯兰国 (ISIS) 有关联的被拘留者的待遇 -- 以及联合国可以做更多提前计划的三个主题领域 -- 处理冲突、气候安全方面的虚假信息和错误信息，并向受冲突影响的地方接种 COVID - 19 疫苗。这里的建议是务实的，而不是理想的，结果是不确定的。然而，如果它希望保持可信和相关性，这些是它不能忽视的危机和主题。1.尽量减少阿富汗的苦难塔利班对阿富汗的迅速接管给联合国带来了巨大的政治和行动挑战。S.部队撤离。尽管塔利班承诺合作，但阿富汗政府的垮台引发了人们对联合国机构能否继续