石油或一无所有：处理南苏丹的流血财务非洲报告 N°305| 2021 年 10 月 6 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.石油、独立和内战 3B.妨碍和解 5C.朦胧的未来 7III.A.南苏丹石油美元之路 8B.战时最后的贷款人 10C.国际货币基金组织救济 13IV.A.捐助者的困境 15B.改革清单 17V.A.重点改革 19B.协调压力 20C.召集商业演员 21D.胡萝卜加大棒方法 23E.超越 Petrostate 24VI.附录A.南苏丹石油基础设施地图 27B.南苏丹的石油钱去哪儿了？ 28C.估计南苏丹石油收入（十亿美元），2011-2020 29D.石油的桶、货物和买家 30E.购买南苏丹石油的公司 31F.欠苏丹的未偿石油补偿债务（十亿美元），2012-2019 32G.南苏丹向苏丹支付的石油相关费用结构 33H.合资企业勘探和生产共享协议在南苏丹生产石油的公司 34I.关于国际危机组织 37J.2018 年以来关于非洲的危机组织报告和简报会 38K.危机组织董事会 41 主要发现什么是新的？南苏丹的统治者牢牢控制着其石油财富，阻止外部审查并阻碍为缓解民众困境和政治紧张局势而迫切需要的改革。在国际货币基金组织的支持下，一项和平协议启动了新的努力，以修复该国破碎的财政状况。为什么这有关系？南苏丹长达五年的内战造成多达 40 万人死亡，并使这个年轻的国家濒临崩溃。如果萨尔瓦基尔总统的政府开始清理国家预算，正如它所承诺的那样，反对者再次拿起武器的动力就会减少。应该做什么？具有改革意识的南苏丹人和他们的外部合作伙伴应通过确保收入存款进入单一公共账户并通过其他反腐败措施，专注于使石油经济更加透明和负责任。捐助者应敦促商业贷方披露他们向朱巴支付的款项并遵守南苏丹法律。 国际危机组织非洲报告 N°3052021 年 10 月 6 日执行摘要在经历了残酷的内战之后，南苏丹糟糕的国家财政正在使这个年轻的国家脱离本已充满挑战的和平与稳定之路。高级官员对国家的石油财富视而不见，禁止对支出进行审查并允许猖獗的资金挪用。这种贪污基金治理是南苏丹赢家通吃政治体系的核心，有助于解释为什么 2011 年独立后如此迅速地出现问题。2018 年签署的和平协议可能会有所帮助，因为它包括设计的改革打击腐败并建立更负责任的公共财政。但是，在大多数情况下，新政府拖延或逃避执行。具有改革意识的南苏丹和外部合作伙伴应将注意力集中在那些开始撬开该国石油财富的盖子的措施上，首先确保石油收入存入一个单一的公共账户。同时，捐助者应考虑利用商业杠杆，使南苏丹的财政更加透明并对人民负责，这是阻止该国陷入混乱的关键一步。南苏丹人民因他们的领导人未能为这个新国家建立和平基础而深受其害。独立仅两年后，该国就陷入了一场持续多年的内战，造成多达 40 万人死亡，这对于一个只有 1200 万人口的国家来说是令人震惊的损失。由邻国领导人领导的和平谈判促成了 2018 年的协议以及萨尔瓦·基尔总统与其主要竞争对手里克·马查尔之间的权力分享安排，尽管南部的叛乱仍在继续。但政府因内部权力斗争而四分五裂，它不愿揭开石油经济的面纱，阻碍了可以维持更广泛政治解决方案的改革。石油一直是南苏丹政治命运的核心。 2005 年具有里程碑意义的和平协议为其从苏丹的分离铺平了道路，授予朱巴 50% 的南方石油收入，向准备独立的新半自治政府注入数十亿美元。轻松的钱很快建立了一个庞大的赞助系统，帮助团结了敌对阵营，但也掩盖了该国深刻的种族政治分歧。随着基尔总统在独立后开始巩固权力，将他的竞争对手排在一边，并加强对石油经济的控制，这种慷慨突然结束。结果是该国分裂为交战的民族政治阵营，尽管在 2020 年组建了联合政府，但这些阵营仍然是不稳定的根源。随着南苏丹努力从内战中恢复过来，其破碎的国家财政正在重新获得注意力。战争期间，基尔将未来的石油出口抵押为一小群商品交易商和商业银行的预付贷款，堆积债务，同时将该国的财政隐藏得越来越远。与此同时，他的支持者从官方预算中挪用了大部分国家收入，政府经常不支付工资。结果是一个资金短缺的国家和一个深受委屈的人民对其领导人缺乏信心，扩大政治和种族仇恨。如果不修复经济，稳定国家似乎是不可能的。南苏丹是一个分裂和脆弱的国家，需要更公平的中央权力分享和朱巴以外的权力下放，但各方在充分考虑和分享石油资金之前无法达成这样的政治解决方案。 石油或一无所有：处理南苏丹的流血财务危机组织非洲报告 N°305，2021 年 10 月 6 日第 ii 页捐助者的不满也在沸腾，他们越来越相信他们的巨额人道主义援助正在维持一个盗贼统治的精英阶层。2020 年油价下跌引发的严重经济危机为推动变革打开了一扇窗，但不协调的做法可能会浪费机会。从 2020 年 11 月开始的 10 个月内，南苏丹从国际货币基金组织 (IMF) 获得了约 5.5 亿美元的救济金，一笔相当于过去年度预算的总金额。国际货币基金组织收到了一些改革的承诺，但几乎没有附加条件。这种支持帮助朱巴避免了其货币的进一步下滑，但让许多以改革为导向的南苏丹人和捐助者感到沮丧，因为一个声名狼藉、对改革如此抵制的政府却以如此之少得到了如此多的回报。需要更协调的战略。根据 2018 年和平协议雄心勃勃的改革议程，以及政府对国际货币基金组织的技术承诺，南苏丹改革者和外部参与者应该寻求更多有选择的金融改革优先事项，将石油收入重新纳入国家预算。这些应包括在指定单一石油收入账户的帮助下公开披露政府收入和债务，以及努力支撑迄今为止允许掠夺政府存款的薄弱护栏。国际货币基金组织未来的支出和捐助者的支持应该要求石油总收入具有这种透明度，而不是简单地接受更好地管理进入官方预算的资金。捐助者增强其在朱巴有限影响力的另一种方式是与南苏丹依赖的商品公司及其银行家和保险公司进行系统性接触。例如，捐助国政府应利用监管威胁鼓励公司向朱巴披露其付款，这与这些公司在其他地方越来越多地披露付款的方式一致。如果他们不这样做，政府可以考虑要求在其管辖下的公司在南苏丹石油部门运营时，要求获得要求此类披露的特殊许可证，并证明其遵守南苏丹法律。银行和保险公司应要求在南苏丹开展业务的客户也这样做，以保护自己免受法律和声誉风险的影响。与此同时，南苏丹当局和外部势力现在必须开始思考南苏丹即将从碳经济转型，因为其石油产量下降，新投资看起来不那么有吸引力，世界设定了更大胆的脱碳目标。特别是，捐助者应该考虑他们现在和未来的支持如何帮助重新配置而不是加强导致这种血腥破坏的自上而下的集中政治经济。鉴于基尔总统及其盟友固守南苏丹石油财富的诱因，改革不会一帆风顺。然而，如果政治阶层和外部势力不能成功说服基尔实施这些改革，那么该国可能会浪费一个在水井枯竭之前找到立足点的机会。朱巴/内罗毕/布鲁塞尔，2021 年 10 月 6 日 国际危机组织非洲报告 N°3052021 年 10 月 6 日石油或一无所有：处理南苏丹的流血财务I.介绍南苏丹在 2011 年实现独立仅两年后就陷入内战，这让这个年轻的国家及其外部支持者面临着在开辟政治道路的同时阻止其陷入混乱的艰巨任务。一场激烈的权力争夺，部分是由政治精英控制该国石油收入的愿望所驱动，加剧了其深刻的民族政治和地区分歧。作为南苏丹经济的关键，石油占政府收入的 85% 和出口的 94% 以上。 1在从苏丹独立之前，南方认为它可以建立一个可行的国家是直截了当的。尽管该地区没有强大的机构、有凝聚力的军队或内部政治解决方案，但南苏丹人仍将希望寄托在石油财富上，认为他们可以用它来建设国家、创造就业机会和发展基础设施。石油美元确实很可观：尽管贫困和不发达程度极高，但南苏丹在其诞生之初就符合人均 GDP 的中等收入国家的条件。 2然而，石油并没有推动这个年轻的国家向前发展，反而起到了阻碍作用。在萨尔瓦·基尔 (Salva Kiir) 总统的领导下，石油收入为精英们争吵的赞助政治和个人致富提供了一笔巨额资金。 2013 年，一场包括争夺这一巨额奖金在内的领导权斗争演变为内战。反过来，和平努力一再变成将尽可能多的交战方的补助金压入国家预算的做法。尽管基尔（来自该国最大的丁卡族）和他的主要对手里克·马查尔（努尔族，该国第二大族）于 2018 年签署了和平协议并于 2020 年初组建了联合政府，但他们的协议当战斗人员再次互相开枪时，很容易崩溃。与此同时，一些官员为提高公共财政透明度和遏制腐败所做的努力继续陷入困境：记录石油收入的账簿仍然关闭。在 2020 年全球油价暴跌将国家推入财政危机之后，政府比以往更愿意讨论其黑暗的财政改革，以期吸引急需的支持和投资。但南苏丹活动人士和外部合作伙伴需要采取协调一致的战略来利用这个窗口，以免南苏丹的资金继续消失得无影无踪。1南苏丹通常估计年石油总收入在 8 亿至 10 亿美元之间。然而，财政部编制的 2020-2021 年预算估计石油净收入为902.44 亿南苏丹英镑，按官方汇率为 167 英镑兑美元计算，而非石油收入为 147 亿英镑。根据经济合作与发展组织 (OECD) 网站的数据，2019 年原油占官方出口的 94.6%。2南苏丹 2011 年诞生时，其人均 GDP（约 1,516 美元）高于其所有邻国。据世界银行称。 石油或一无所有：处理南苏丹的流血财务危机组织非洲报告 N°305，2021 年 10 月 6 日页 PAGE2本报告考察了南苏丹的石油经济及其在该国动荡中的作用。它概述了对南苏丹人和他们的外部合作伙伴的建议，使该国的财政更加透明，他们的托管人更加负责，总体目标是减少对权力进行血腥斗争的动机。该报告基于 2020 年和 2021 年在南苏丹、美国、英国、比利时、荷兰、法国和瑞士对南苏丹官员和活动家、外国外交官和私营部门行为者进行的数十次采访，以及广泛的审查可用的国家财政文件。 33这些包括可用的石油营销报告、季度财务报告、石油部准备的零星生产数据和公开演示文稿、财政部准备的草案和批准的预算、石油生产公司的演示文稿、相关法律和仲裁文件以及收集的数据包括联合国和国际货币基金组织在内的其他机构，以及危机组织看到的各种机密政府文件和合同。 石油或一无所有：处理南苏丹的流血财务危机组织非洲报告 N°305，2021 年 10 月 6 日页 PAGE3II.被污染的政治A.石油、独立和内战半个多世纪以来，战争一直困扰着现在的南苏丹。 1956 年苏丹独立前夕，叛乱分子拿起武器反对喀土穆的统治，引发了旷日持久的内乱，造成多达 200 万人死亡。但是，虽然占主导地位的叙述是“非洲人”南部与“阿拉伯人”北部对峙，但南方人也在自己之间进行了数十年的斗争，主要是沿着种族和社区路线。 41970 年代后期石油的发现加剧了与喀土穆的冲突。 1990 年代后期，在奥马尔·巴希尔总统的领导下，苏丹在南部升级了反叛乱，为油田的开发扫清了道路，其中大部分油田位于今天的苏丹-南苏丹边界以南。它赢得了一些战斗，但因其对平民的虐待而受到谴责，这也扩大了西方，尤其是美国对南方事业表示同情。乔治·W·布什政府的区域和平谈判和强力武装最终帮助说服担心美国军事干预的巴希尔接受 2005 年与苏丹人民解放运动（苏丹人民解放运动）的和平协议，苏丹人民解放运动是叛乱的苏丹人民解放运动的政治派别陆军（SPLA），承诺南方在六年后进行分裂投票。喀土穆还同意将在那里生产的石油收入的 50% 给予新的半自治南部，这对于一个面积与法国差不多、只有少数小集镇的地区来说是一笔财富。因此，石油为南苏丹的分裂奠定了基础。石油美元泛滥，苏人解的叛乱分子转为统治者可能不希望有更有利的时机：国际油价在 2004 年创下新高并不断攀升，2008 年首次短暂飙升至每桶 100 美元以上，然后徘徊在该关口上方从 2011 年到 2014 年。5 在基尔的领导下，苏人解迅速达成了南方对独立的共识，发表了丰厚的立场，并承诺在分裂后建