北极的变化：背景和国会面临的问题

北极的变化：国会的背景和问题2021 年 8 月 4 日更新国会研究服务https://crsreports.congress.govR41153 北极的变化：国会的背景和问题国会研究服务概括北极海冰的减少导致北极人类活动增加，并提高了对该地区未来的兴趣和担忧。凭借阿拉斯加的优势，美国是一个北极国家，在该地区拥有重大利益。其他七个北极国家是加拿大、冰岛、挪威、瑞典、芬兰、丹麦（凭借格陵兰岛）和俄罗斯。1984 年的北极研究和政策法案 (ARPA)（1984 年 7 月 31 日第 98-373 号法律第 I 篇）“提供了一项综合性的国家政策，以应对北极的国家研究需求和目标。”美国国家科学基金会 (NSF) 是执行北极研究政策的主要联邦机构。北极理事会成立于 1996 年，是解决北极相关问题的主要国际论坛。 《联合国海洋法公约》（UNCLOS）规定了包括北冰洋在内的世界海洋的综合法律和秩序制度。美国不是《联合国海洋法公约》的缔约方。在过去十年中，北极海冰面积创历史新低，科学和政策的注意力集中在与全球气候变化的联系以及未来几十年北极地区预计的无冰季节。这些变化对美国的天气、北极矿产和生物资源的获取、该地区人民的经济和文化以及国家安全具有潜在影响。北极地区的地缘政治环境受到大国竞争更新的重大影响。尽管在北极问题上继续有重要的国际合作，但北极越来越多地被视为美国、俄罗斯和中国之间地缘政治竞争的舞台。国防部 (DOD) 和海岸警卫队在其规划和行动中越来越关注北极。国防部和海岸警卫队是否正在为北极投入足够的资源并采取足够的行动来捍卫美国在该地区的利益，这已成为国会监督的话题。海岸警卫队拥有两艘运行中的极地破冰船，并已获得资金，用于采购至少三艘计划中的新极地破冰船中的两艘。北极冰层的减少可能会在未来几年导致两条跨北极航线的商业航运增加——靠近俄罗斯的北海航线和靠近阿拉斯加并穿过加拿大群岛的西北航道——尽管增加的速度这些路线的使用可能不如媒体报道中有时预期的那么好。最近更新了在北极水域作业船舶的国际指南。气温升高给北极带来的变化可能会允许更多的石油、天然气和矿物勘探。导致永久冻土融化的变暖可能会给陆上勘探活动带来挑战。北极地区石油和天然气勘探和旅游业（游轮）的增加增加了该地区的污染风险。清理冰盖水域的溢油将比其他地区更困难，主要是因为尚未制定有效的清理冰盖水域漏油的策略。北极地区存在大型商业渔业。美国正在与其他国家合作管理北极鱼类种群。北极的变化可能影响受威胁和濒临灭绝的物种，并可能导致鱼类种群迁移到新水域。根据《濒危物种法案》，北极熊于 2008 年 5 月 15 日被列为受威胁物种。预计北极气候变化还将影响北极土著人民的经济、健康和文化。 北极的变化：国会的背景和问题国会研究服务内容简介 1背景 1北极的定义 1北极圈定义 11984 年北极研究和政策法案 (ARPA) 中的定义 2其他定义 2北极人口 3八个北极国家，包括五个北极沿岸国家 5美国作为北极国家的身份 5美国北极研究 61984 年北极研究和政策法案 (ARPA)，经修订 62021 财年 NSF 北极研究预算申请 6美国有关北极的主要政策文件 7概述 7特定文件 7美国北极地区协调员 9北极理事会 9北极和联合国海洋法公约 (UNCLOS) 10众议院和参议院北极成员组织 11国会议题 12气候变化和北极海冰的消失 12地缘政治环境 15更新的大国竞争 15北极治理 18北极在美国决策中的相对优先级 20美国、加拿大和北欧与俄罗斯在北极的关系 21北约和欧盟在北极地区 25中国在北极 28扩展大陆架提交、领土争端、主权问题 37美国军队和行动 37概述 37海军和海岸警卫队 46极地破冰 48极地破冰船运营和当前极地破冰船舰队 48Polar Security Cutter (PSC) 计划 50搜救 (SAR) 50概述 502011 年 5 月北极理事会关于北极特别行政区的协议 53商业海上运输 55背景 55目的地交通，而非跨北极交通 56不可预测的冰况阻碍跨北极航运 56缺乏基本的导航基础设施 57北极航运监管 58新的北极极地代码 59石油、天然气和矿产勘探 59海上油气勘探 60 北极的变化：国会的背景和问题国会研究服务大陆边缘的范围 63陆上矿产开发 65石油污染和污染响应 65北极变化对石油污染的影响 65北极地区的应对和清理挑战 67渔业 71受保护物种 73生活在北极的土著人民 74背景 75气候变化的影响 77CRS关于特定北极相关问题的报告79图图 1. 阿拉斯加北极地区定义为阿帕 .........................................................................................................................3图 2. ARPA 4 定义的整个北极区域图 3. 2008 年 9 月北极海冰范围，与预期航运相比路线和石油和天然气资源 13图 4. 北极 SAR 协议中的北极 SAR 区域 54表表 1. 北极圈水域的船舶伤亡情况，2005-2019 .....................................................................................................51附录附录 A. 1984 年北极研究和政策法案 (ARPA)（PL 的第一章）98-373) ............................................................80附录 B. P.L. 1990年第101-609号修正案阿帕 ...............................................................................................................87附录 C. 2021 财年 NSF 北极预算申请研究 ...........................................................................................................89附录 D. 美国有关北极的主要政策文件 93附录 E. 北极理事会 105附录 F. 北极和联合国海洋法公约 (UNCLOS) 108附录 G. 国防部和海岸警卫队的证词和战略文件 112附录 H. 扩展大陆架提交、领土争端和主权问题 133联系人作者信息 138 北极的变化：国会的背景和问题国会研究服务1介绍北极海冰的减少导致北极人类活动增加，并提高了对该地区未来的兴趣和担忧。美国、俄罗斯和中国在该地区的地缘政治竞争等问题；美国、俄罗斯和其他北极国家增加在该地区的军事行动；通过北极的商业航运的增长；北极的石油、天然气和矿产勘探可能会导致该地区在未来几年成为国际合作、紧张局势和/或竞争的场所。凭借阿拉斯加的优势，美国是一个北极国家，在该地区拥有巨大的政治、经济、能源、环境和其他利益。国会就北极相关问题做出的决定可能会对这些利益产生重大影响。本报告为国会提供了北极相关问题的概述，并为读者提供了关于特定北极相关问题的更深入的 CRS 报告。对本报告中讨论的问题有疑问的国会读者应联系报告中讨论该问题的部分的作者。作者在每个部分的开头通过脚注标识。本报告不跟踪有关特定北极相关问题的立法。有关立法活动的跟踪，请参阅本报告末尾列出的与特定北极相关问题相关的 CRS 报告，就在此之前附录 A.背景1北极的定义北极有多种定义，导致对该术语所包含的陆地和海域有不同的描述。北极的政策讨论可以使用对该地区的不同定义，读者应该记住，一个讨论中使用的定义可能与另一个讨论中使用的定义不同。本 CRS 报告不依赖于任何定义。北极圈定义北极最常见和最基本的定义将区域定义为北极圈以北的陆地和海洋区域（纬度约 66○34' 北）。对于该区域内的地表位置，太阳通常每年至少连续 24 小时在地平线上方（夏至）一次，并且每年至少在地平线下方连续 24 小时（在冬至）。北极圈的定义包括阿拉斯加最北端的三分之一左右，以及将阿拉斯加的那部分与俄罗斯分开的楚科奇海，以及阿拉斯加以北的美国领土和专属经济区 (EEZ) 水域。它不包括阿拉斯加或白令海的三分之二左右，白令海将该州的下部与俄罗斯分开。北极圈内面积约814万平方英里，2大约为 4.1%（或介于1除了关于北极和联合国海洋法公约的小节外，本节由海军事务、外交、国防和贸易部专家 Ronald O'Rourke 编写。2资料来源：美国国会图书馆地理和地图部提供给 CRS 的图，2020 年 5 月 12 日，在咨询国家海洋和大气管理局 (NOAA) 的国家大地测量局 (NGS)。 北极的变化：国会的背景和问题国会研究服务21/24日和 1/25日），是美国陆地面积（约 350 万平方英里）的两倍多。1984 年北极研究和政策法案 (ARPA) 中的定义1984 年北极研究和政策法案 (ARPA) 第 112 条（1984 年 7 月 31 日第 98-373 号公共法典第一章）3对北极的定义如下：本标题中使用的“北极”一词是指北极圈以北的所有美国和外国领土，以及由 [阿拉斯加] 的豪猪河、育空河和库斯科奎姆河形成的边界以北和以西的所有美国领土；所有毗连海，包括北冰洋和波弗特海、白令海和楚科奇海；和阿留申链。该定义编纂于 15 U.S.C. 4111,4包括北极圈以下阿拉斯加的某些部分，包括阿留申群岛和阿拉斯加中部和西部大陆的部分地区，例如苏厄德半岛和育空三角洲。美国海岸警卫队指出，“美国北极地区包括大约 2,521 英里的海岸线、一条与俄罗斯联邦相邻的国际海峡，以及在北极圈上方与加拿大的 647 英里陆地边界。美国在北极的专属经济区 (EEZ) 包含大约 889,000 平方英里的海洋。”5 图1下面显示了由 ARPA 定义的阿拉斯加北极地区；图2显示了 ARPA 定义的整个北极地区。其他定义北极的其他定义基于诸如平均温度、北部林木线、陆地永久冻土的范围、海洋上的海冰范围或管辖或行政边界等因素。 10○例如，北极的 C 等温线定义将区域定义为北半球最暖月份（7 月）平均气温低于 10 度的陆地和海洋区域。○摄氏或 50○华氏度。这个定义导致了一个形状不规则的北极地区，不包括北极圈以北的一些陆地和海洋区域，但包括北极圈以南的一些陆地和海洋区域。该定义目前不包括芬兰和瑞典的所有地区，以及北极圈以上阿拉斯加的部分地区，同时包括几乎所有的白令海和阿拉斯加的阿留申群岛。再举一个例子，北极监测和评估计划（AMAP）——北极理事会的一个工作组——采用的北极定义“基本上包括北极圈以北的陆地和海洋区域（北纬 66°32'），亚洲 62° N 以北，北美 60° N，修改后包括阿留申链以北的海区、哈德逊湾和北大西洋的部分地区，包括拉布拉多海。”6 由于气候变化，基于气候相关因素的定义可能会随着时间的推移限定不同的区域。3P.L. 第二章98-373 是 1984 年的国家关键材料法案。4经编纂，定义如下：章节 .........................................................................”5海岸警卫队，北极战略展望，2019 年 4 月，p。 11.6 有关反映北极各种定义的北极地图示例，请参阅发布在“北极定义”、北极门户网站上的地图集，访问时间为 2021 年 4 月 8 日，网址为 https://arcticportal.org/maps/download/arctic-定义。另见“北极的定义”，联合国环境规划署，访问时间为 2021 年 4 月 8 日，网址为 https://www.grida.no/resources/7010； “北极定