建造通往更绿色牧场的道路

1建设通往更绿色牧场的道路1G20 如何通过可持续的地方基础设施投资支持经济复苏Mia Hoffmann2、Ben McWilliams3 和 Niclas Frederic Poitiers4执行摘要COVID-19 的经济后果增加了对大量基础设施投资以支持全球复苏的需求。本报告建议重点尤其应放在可持续投资上，以帮助实现《巴黎协定》气候目标，并避免随着未来几十年气候政策的收紧，更多资本陷入困境。满足可持续基础设施需求的当地基础设施应成为主要目标领域。本报告以 G20 优质基础设施原则为基础，调查了以地方为主的基础设施的不同方面在 G20 经济体脱碳中可能发挥的作用。COVID-19 引发的经济危机导致 G20 经济体释放了大量财政支持。这种支持倾向于优先保护现有的经济结构。随着支持措施转变为财政刺激措施，G20 政府必须考虑这些措施将对长期经济增长产生的结构性影响。复苏中财政刺激的必要性为旨在将 G20 经济体转变为适应 21 世纪挑战和变化的经济体的可持续基础设施战略提供了独特的机会。据估计，实现可持续发展目标所需的全球投资“基础设施缺口”每年在 7 万亿至 8 万亿美元之间（Bhattacharya 等，2019；经合组织，2017）。可持续基础设施投资的优先领域是能源、交通、水和卫生以及电信/数字部门。全球约 70% 的温室气体 (GHG) 排放来自能源、建筑和运输部门基础设施的建设、开发和运营。我们概述了 G20 经济体应采取的紧急行动的一般原则，同时认识到“共同但有区别的责任”构成了导致 2015 年巴黎协定的 UNFCCC 谈判的基石。在电力部门，关键优先事项是停止部署新的燃煤发电厂，并专注于支持电网等基础设施，这些基础设施需要变得更加灵活，以便能够整合分散式发电。在建筑领域，许多 G20 经济体面临着改革其建筑存量以引入新的清洁能源，同时提高能源效率的挑战。建筑投资还必须考虑到气候变化及其对必要复原力的影响。1 我们感谢 Suman Bery、Nicola Bilotta、Maria Demertzis、Alberto Franco Pozzolo、Simone Tagliapietra、Guntram Wolff 和 Georg Zachmann 的投入和评论，感谢 Alma Kurtovic 对本项目的出色管理。我们还要感谢意大利财政和经济部和 G20 基础设施工作组成员对我们的研究提供的宝贵反馈。2 mia.hoffmann@bruegel.org3 ben.mcwilliams@bruegel.org4 niclas.poitiers@bruegel.org 2在移动领域，需要改变当前污染私家车的模式，以实现该行业的脱碳。基础设施部署应侧重于清洁充电站、改善公共交通网络以及步行和自行车路线。访问高速互联网和部署其他数字基础设施对于经济的持续增长越来越有必要。仍然需要努力改进固体废物和废水的处置和回收利用，这两者都会导致温室气体排放和当地污染。关于可持续基础设施的讨论通常侧重于最终用途。相反，本报告提倡使用生命周期方法来评估基础设施的可持续性。这必须从解决与基本建筑材料相关的大量温室气体排放开始。与钢铁、铝和水泥生产脱碳相关的许多困难使得 G20 必须合作支持低碳选择。为了缩小数万亿美元的投资缺口，必须找到新的融资来源。公共投资可以提供一些所需的基础设施，但私人资金的挤入对于实现足够高的基础设施投资水平至关重要。当前的金融市场，加上储蓄过剩和低利率，提供了这样做的理想机会。然而，一些障碍继续阻碍这些流动，特别是对当地项目的流动。地方政府发现难以获得私人融资，而私人投资者往往由于缺乏足够规模和质量的基础设施机会而难以投资。私人投资的最后一个障碍是与当地基础设施项目相关的高风险。基础设施项目通常是长期的，需要大量且成本高昂的规划、准备和建设，而成本超支和延误现象普遍存在。国家和国际开发银行确实并且必须继续在解决这些问题方面发挥关键作用。开发银行处于评估项目风险并同时实施最佳管理实践的理想位置。他们参与项目可以降低借款人的融资成本，特别是当公共部门准备承担最大的融资风险时。这将使项目对私人投资者更具吸引力。通过确保支持性和有利的投资环境，国家政府可以在吸引私营部门投资方面发挥核心作用。这涉及解决宏观经济障碍和项目特定因素，例如施工延误、成本超支和项目未完成的风险。建立可持续的本地基础设施战略并非没有挑战，但会带来显着的经济效益。 G20 经济体在先前 G20 承诺的基础上，为采取本报告中概述的方法而进行的协调努力可以为 COVID-19 之后成功经济复苏提供可持续经济战略的基础。报告最后向 G20 提出了一些建议： 将气候可持续性置于基础设施议程的核心； 可持续性计划必须从当地开始； 改善低碳项目的融资渠道； 解决可融资基础设施项目的短缺问题； 承诺支持双边和多边开发银行； 刺激低碳工业材料的需求； 加强 G20 的合作； 关注生命周期基础设施的可持续性。 3 4目录执行摘要我1.简介 11.1.COVID-19 危机和 G20 的反应.......................................................................................................32.挑战的规模：基础设施差距 73.可持续的地方基础设施 113.1.电力部门 113.1.1.发电 113.1.2.本地和更智能的电网 133.1.3.促进基础设施投资 13化石燃料补贴 153.2.建筑和气候适应力 153.2.1.减少建筑物的温室气体排放 163.2.2.防止发展中经济体的排放锁定 163.2.3.明智地建设以应对不断变化的气候 173.3.流动性 183.4.数字基础设施 193.5.废物和水管理 203.5.1.固体废物 213.5.2.水 213.6.工业材料 214.为可持续的地方基础设施融资 244.1.为可持续的地方基础设施调动私人资金：开发性金融机构的作用 264.2.为可持续的地方基础设施调动私人资金：国家政府的作用 284.3.基础设施项目绩效 28对 G20 的建议 31参考文献 33 11.介绍世界正处于全球大流行之中。 COVID-19 病毒已导致数百万人死亡，导致边境关闭和全国范围内的停工，并使世界经济陷入二战以来最严重的衰退。与此同时，其他主要的全球挑战继续需要关注和行动。过去七年是有记录以来最热的年份（NASA，2021）。在过去的几十年里，世界见证了规模空前的极端天气事件。联合国和灾害流行病学研究中心报告称，在过去 20 年中，重大灾害影响了 42 亿人，夺去了 123 万人的生命，并造成了 2.97 万亿美元的经济损失（CRED 和 UNDRR，2020）。 G20 各国政府现在必须采取更多行动来解决不断增加的大气温室气体 (GHG) 浓度问题并保护世界公民免受人为气候变化的影响。不断增长的全球人口使这一挑战变得更加紧迫：预计到 2030 年世界人口将达到 85 亿，到 2050 年将达到 97 亿（联合国，经济和社会事务部，人口司，2019a）。在同一时间范围内，预计三分之二以上的人将居住在城市（联合国经济和社会事务部人口司，2019b）。如今，人口最多的 10 个城市中有 8 个位于 G20，增长最快的 10 个城市中也有一半位于 G20（Satterthwaite，2020 年；UN World Urbanization Prospects，2018 年）。应对气候变化，同时为不断增长且日益城市化的世界人口实现可持续经济增长，将是 21 世纪的决定性挑战之一。持续的经济衰退预计将导致全球赤贫人数 20 多年来首次上升，估计到 2021 年将有 1.5 亿人陷入赤贫（世界银行，2020）5。如果各国未能解决气候危机，到 2030 年，估计还会有 1 亿人陷入贫困（Hallegatte 等，2016）。这个快速城市化的世界需要调整其基础设施，以减少气候变化的影响并为其公民带来繁荣。 G20 的领导力对此至关重要。G20 经济体占全球二氧化碳排放量的 79%2 排放量（见图 1）。仅中国、美国和欧盟这三个最大的经济体就占全球排放量的一半以上6。因此，G20 经济体的脱碳对于实现《巴黎气候协定》的目标至关重要。在 2020 年 G20 利雅得峰会领导人宣言中，除美国外，所有 G20 国家都重申致力于全面实施该协议，美国总统拜登签署了重新加入巴黎气候协议的行政行动。他上任的第一天（G20，2020a，§33；白宫，2021）。因此，G20 内部现在就应对气候变化的紧迫性达成了广泛的共识。5 极端贫困的定义是每天生活费低于 1.90 美元6 中国是最大的二氧化碳排放国2，占全球排放量的 28%，其次是美国 (15%) 和欧盟 (9%)。在人均排放量方面，沙特阿拉伯、澳大利亚和美国在 G20 经济体中位居排放者榜首。资料来源：我们的数据世界（基于全球碳项目）。 2图 1：年度 CO2各地区排放量来源：Bruegel 在 2018 年排放数据中代表我们的世界。在本报告中，我们着眼于 G20 如何解决这一难题的一个主要部分：本地基础设施。全球约 70% 的温室气体排放来自能源、建筑和运输部门基础设施的建设、开发和运营。因此，基础设施投资战略必须以可持续性考虑为基础。 “最大限度地发挥基础设施的积极影响以实现可持续增长和发展”确实是 2019 年福冈财长和央行行长会议（G20，2019）制定的 G20 优质基础设施原则中的第一条。绿色基础设施可以减少当地空气污染和温室气体排放，支持气候变化适应，并有助于资源的有效利用（Bhattacharya 等，2019）。当地基础设施在估计的背景下发挥着特别重要的作用，表明城市地区占基于消费的温室气体排放量的 70%（联合国人居署，2011 年）。本报告以 G20 优质基础设施原则为基础，调查了当地基础设施的不同方面在 G20 经济体脱碳中可能发挥的作用，并为 G20 制定了当地绿色基础设施战略的建议。我们考虑到 COVID-19 大流行造成的全球经济衰退，我们的政策建议旨在为 G20 财长和央行行长在 G20 行动计划中承诺的复苏投资提供信息——通过 COVID-19 支持全球经济大流行（G20，2020b，附件一）。地方当局建设和维护大量基础设施，目的是为当地社区服务。当地公共交通网络、电力和能源供应以及水和废物管理占基础设施总支出的很大一部分。提高当地基础设施的质量是实现 G20 贫困社区可持续发展目标的关键，而不断恶化的基础设施不能很好地适应现代经济的需求，阻碍了工业化地区的经济增长。鉴于这一挑战，我们的分析遵循 G20 质量基础设施原则（原则 3.1）中关于环境成本的生命周期原则，对基础设施的可持续性应用了综合方法。基础设施在其生命周期的所有三个阶段都会影响经济体的碳足迹：基础设施建设的环境影响、其使用产生的排放以及基础设施退役的长期负面环境影响。此外，基础设施通过它鼓励的使用类型以及它替代和补充的现有基础设施具有重大的次要影响。旨在提高地方基础设施项目绿色度的政策应考虑所有四个方面。G20 可以通过制定评估生命周期成本的标准和最佳实践来发挥重要作用。 3G20 成员之间和项目之间的地方基础设施融资各不相同。当地社区最了解他们的基础设施需求，但往往缺乏开发新项目的财务能力和经验。可持续的基础设施应满足当地要求，同时在财务上是可持续的。因此，我们对 G20 地方基础设施战略的建议将侧重于 G20 国家之间的全球合作可以改善政策结果的领域。这样做的目的是提高公共基础设施支出的效率。高质量的公共基础设施是长期经济增长和生产力的基础（Calderon 和 Serven，2014 年）。在合适的条件下，它可以促进工业化和竞争力，降低人与市场的连接成本，在创造就业机会的同时改善生活条件。鉴于需要由 COVID-19 大流行创造的经济刺激，这些积极的经济影响尤为重要，