缅甸的军事斗争控制虚拟战场亚洲报告 N°314| 2021 年 5 月 18 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.A.若开军队：播下叛乱的种子 4B.国家反击 8III.IV.A.有针对性的措施失败 14B.依靠钝器 16C.社交媒体上的宣传失败 19D.战略困境 23V.A.限制军队的“镇压数字工具包” 26B.保持缅甸的互联网开放及其用户安全 27C.负责任地投资和运营 28D.改进社交媒体管理和政策 29VI.附录A.若开邦 32 地图B.关于国际危机组织 33C.2018 年以来的亚洲危机组织报告和简报 34D.危机组织董事会 36 主要发现什么是新的？在首先尝试通过禁止社交媒体平台、颁布法律变更和下令夜间停电来限制互联网使用后，缅甸军方在 2 月 1 日政变后关闭了几乎所有网络访问并开始建立服务有限的全国内联网。为什么会发生？军方正在输掉在线战斗，觉得自己别无选择。活动人士使用社交媒体平台——尤其是 Facebook– 非常有效地组织抗议、激励公众和记录滥用行为，而军队已被完全禁止使用 Facebook，限制了其外展能力。为什么这有关系？互联网关闭削弱了反对派运动——尤其是其组织街头抗议的能力——但付出了巨大的社会和经济代价。军方在政变后寻求巩固权力时，在管理互联网使用方面面临长期战略挑战。应该做什么？科技公司应该帮助保持缅甸的在线空间尽可能开放和安全，特别是通过扩大对安全虚拟专用网络的免费访问。外国政府应禁运可用于压制目的的“双重用途”物品，包括软件，并通过更好地监管通过中间商进行的销售来加强执法。 执行摘要自 2 月 1 日缅甸政变以来，网络空间已成为该国军方及其反对者试图集结支持者、分享信息和控制围绕该国正在发生的事件的叙事的平行战场。这场虚拟的斗争对双方都至关重要。民众对军队的愤怒程度、政权缺乏技术能力以及社交媒体公司的政策，使得被称为武装部队的军队难以占据上风。起初，军政府采取临时切断互联网和过滤网站的方式，但当这些影响不大时，它转向更广泛的关闭，使缅甸的绝大多数人与外界断绝联系。它似乎没有控制在线空间的可行的长期战略，而且在努力巩固权力的同时，很可能会出现长时间的互联网中断。外国政府和科技公司应努力保持缅甸互联网的剩余部分尽可能开放和用户的安全，同时限制军方可能用来压制对手的设备和软件的销售。电信部门的自由化是缅甸长达十年的民主试验的标志性成就。 2010 年代初，时任总统登盛采取大胆举措，通过邀请外国移动运营商投资来打破国有电信公司的垄断。他的半文职政府取消了对网站的限制，彻底修改了法律，并允许建立新的国际网关，将国家与全球互联网连接起来。结果，数十亿美元的投资流入该国，手机普及率在几年内从仅 10% 上升到 100% 以上（许多用户拥有不止一张 SIM 卡），远远超过一半的成年人通过移动数据上网。这场数字革命带来了巨大的社会和经济利益，但也带来了新的挑战，尤其是虚假信息和仇恨言论。在 2017 年武装部队反对罗兴亚穆斯林少数民族的运动中，使用在线平台煽动对若开邦罗兴亚穆斯林少数民族的仇恨尤其臭名昭著。虽然政变使这种在线自由的大部分突然结束，但缅甸互联网的开放性甚至在 2 月 1 日之前就受到威胁。自全国民主联盟 (NLD) 于 2016 年上任以来，当局已转向措辞含糊的诽谤法，以锁定政府反对者和普通社交媒体用户。应缅军的要求，全国民主联盟政府重新引入了网站过滤，并支持若开邦关闭互联网，那里的军队正在与当地的叛乱组织 Arakan Army 发动战争。在被废黜之前，文职政府还一直在起草一项网络安全法，要求科技公司将用户数据保留在岸上，并在需要时将其移交给当局。它还在采取措施从运营商那里获得对用户数据的实时访问。上台后，武装部队大幅加强了网络镇压。它颁布了法律修正案，以获取用户数据并起诉主要反对者。它还每天向移动运营商和互联网服务提供商发出通知，以限制对某些可以绕过的网站和虚拟专用网络 (VPN) 的访问。2021 年 5 月 18 日亚洲报告 N°314国际危机组织 缅甸的军事斗争控制虚拟战场危机组织亚洲报告 N°314，2021 年 5 月 18 日第 ii 页互联网过滤。这些回应反映了军方对社交媒体在传播信息和塑造舆论方面所起的重要作用的敏锐意识；自政变的最初几个小时以来，它一直在努力解决如何最好地管理在线领域以支持其战略目标。尽管该政权进行了审查，但迄今为止，反对派势力还是成功地利用互联网来宣传他们的政治议程、组织抗议并与彼此和世界分享国内事件的信息。他们主要依赖不需要什么技能或知识的免费工具，例如加密消息服务、免费 VPN 和审查规避应用程序。军方的回应是几乎完全关闭互联网访问。尽管军政府的行动在技术上并不成熟，但它已经有条不紊地应对了挑战，在它认为达到预期效果所必需的情况下，逐渐加大了互联网关闭的力度。它最终选择的大规模停电已经伤害了反对派运动，使组织抗议和协调其他活动变得更加困难。但军政府也与超出其直接控制范围的力量正面交锋，尤其是主要社交媒体平台的政策。 Facebook 在 2017 年当局反罗兴亚运动期间吸取了其平台使用方式的教训，在政变后删除了所有军方和一些缅甸政府页面，对缅军传播亲政权信息的能力造成了重大打击。并让它依赖于不太广泛使用的网站和平台。然而，Tatmadaw 人员似乎在 TikTok 上找到了一个出口，该公司最初对违反其准则的内容反应缓慢，例如缅甸士兵挥舞武器和威胁抗议者的视频。 TikTok 此后一直在努力清理其平台，但并未禁止武装部队。缅军之前曾面临过网上的强烈反对。在若开邦，若开军队在过去几年中非常有效地利用了社交媒体和其他通信技术的力量，这在一定程度上解释了其成功对缅军造成重大损失的原因。在那里，军方最终做出回应，推动文职政府以安全为由过滤网站并关闭互联网。这些措施在一定程度上阻碍了若开军队的行动，但也严重阻碍了商业和人道主义努力，使当地居民更加坚定地反对武装部队。军方在 2 月政变后主要依靠这些同样生硬的控制方法这一事实表明，它尚未制定替代战略，可以限制破坏并减少社会经济损失。缅甸军方将面临重大挑战，转向对在线异议做出更复杂的反应，而不是大规模关闭互联网。由于它缺乏资金和人力资源来开发本地版本的中国“防火墙”，其中对全球互联网的访问受到严格限制，本地内容受到积极审查，它已经开始开发似乎是第一阶段的一个“内联网”，移动用户只能访问列入白名单的应用程序。但是，这门课程将不可避免地限制其提供最基本服务以外的任何服务的能力，从而对经济产生重大影响。即使该政权从有同情心的外部行为者那里获得援助以扩大其能力，国内的反对也会使其难以招募维持一个更加压制性的制度所需的当地专家， 缅甸的军事斗争控制虚拟战场危机组织亚洲报告 N°314，2021 年 5 月 18 日第 iii 页更精通技术的用户可能会想方设法利用 Intranet 来不受限制地访问更广泛的网络。尽管如此，科技公司和外国政府应确保他们不会直接或间接协助武装部队控制互联网或以数字方式压制反对派。在政变之前，军方和文职部门控制的政府部门已经从外国公司（其中许多位于美国）那里获得或寻求获得广泛的技术，以监控社交媒体、解锁设备、恢复数据和观看上市。这些技术现在都在军事控制之下，很可能会被用来压制异议。为了阻止更多人落入将军手中，外国政府应引入或扩大武器禁运，以涵盖可用于镇压政治反对派的“两用”设备、软件和技术。他们还应该通过严格监管通过经纪人的销售来正确执行此类禁令。更广泛地说，科技公司和外国政府都可以在支持互联网开放和用户安全方面发挥作用。随着军方越来越多地将社交媒体用户发布的内容作为目标，公司和政府可以帮助缅甸的互联网用户获得知识和工具，以确保自己在线时的安全。他们应该努力确保安全的 VPN 可供活动家和其他可能处于高监控风险的人免费使用。社交媒体公司还应确保他们根据最近发生的事件和过去的在线行为，充分监控缅军及其平台上的人员。仰光/布鲁塞尔，2021 年 5 月 18 日 缅甸的军事斗争控制虚拟战场I.介绍电信自由化是登盛总统政府的标志性改革，该政府于 2011 年至 2016 年执政，启动了缅甸向半文人统治的过渡。在军事统治下，互联网接入受到严格控制，价格昂贵且速度缓慢：一张移动 SIM 卡，没有互联网接入，成本高达在登盛上台前不久，1,000 美元。新政府的改革者迅速确定该行业是他们可以吸引投资并为缅甸公民带来实实在在利益的领域，并宣布计划最快在 2012 年招标两个移动运营商牌照。 其他重要改革包括取消所有过滤持不同政见者网站以及鼓励投资于国际网关以提高互联网速度的步骤。 2变化的速度很快：到 2016 年登盛卸任时，电信行业已经吸引了数十亿美元的新外国投资，数以千万计的人第一次享受了快速、廉价和未经过滤的互联网。时间。由于网络到达缅甸大部分地区的时间太晚，大多数用户直接使用 3G 或 4G 移动互联网，超越了较慢的连接和宽带。3 挪威的 Telenor 和卡塔尔的 Ooredoo 于 2014 年推出了他们的服务，加入了国有的缅甸邮电公司（ MPT），该公司与日本财团合作改善其服务。缅甸军方（Tatmadaw）与越南的 Viettel 和缅甸公司财团合作，于 2018 年 4 月推出了第四家运营商 Mytel对于许多第一次上网的人来说，互联网几乎仅限于 Facebook。5 得益于该公司的“免费基础”套餐，该套餐允许用户登录而无需支付数据费用，后来又通过促销活动使其更实惠使用 Facebook 而不是网络的其他部分，估计用户数量猛增——从 2013 年的仅有 100 万个帐户到三年后的 1000 万个，最终达到 2700 万个，截至 2021 年 1 月，约占人口的 50%。 Facebook 很快不仅成为与家人和朋友保持联系的地方，而且还是主要的信息来源和政治讨论的场所，几乎没有来自其他社交媒体平台的竞争。1 “数字革命的政治之路：缅甸的电信改革如何发生”，发展领导力计划，2017 年 1 月。2“缅甸解除对国际网站的禁令”，伊洛瓦底江，2011 年 9 月 16 日。3参见“缅甸电信的外国投资热潮”，《日经亚洲评论》，2017 年 4 月 20 日；和“热爱 Facebook 的缅甸农民”，大西洋，2016 年 1 月 21 日。4Mytel 被指控在 Facebook 上影响针对竞争对手的运营，并提供拥有“预算外收入”的军队。参见“缅甸的连通性诅咒”，媒体，2021 年 2 月 12 日；和“腐败的节点，滥用的线”，缅甸司法，2020 年 12 月 20 日。5危机组织是 Facebook 的合作伙伴，并以该身份偶尔与Facebook 关于平台上可能引发致命暴力的错误信息。6 参见“Facebook 誓言打击仇恨言论”，缅甸时报，2014 年 7 月 12 日；和“数字 2021：缅甸”，我们是社交和 Hootsuite，2021 年 1 月。2021 年 5 月 18 日亚洲报告 N°314国际危机组织 缅甸的军事斗争控制虚拟战场危机组织亚洲报告 N°314，2021 年 5 月 18 日页 PAGE2尽管负担得起的互联网接入给缅甸带来了许多积极的变化，但在若开罗兴亚救世军 (ARSA) 于 2016 年 10 月袭击若开邦北部的警察哨所后，这种快速自由化的阴暗面得到了鲜明的体现。反对该团体和居住在该地区的受迫害的罗兴亚穆斯林少数民族的运动。暴力在 2017 年 8 月升级，军方再次使用骇人听闻的武力并导致大规模流离失所，联合国专家随后呼吁以种族灭绝罪对缅军领导人进行调查和起诉。 7 在此期间，Facebook 成为了一个巨大的平台。针对罗兴亚穆斯林少数民族的仇恨言论，尽管多次警告称此类言论至少可以追溯到 2013 年，但该公司几乎没有任何机制来对抗缅甸语内容；相反，它几乎完全依赖于本地监控网络。 8从那时起