政府性债务和城投专题研究之二：什么是融资平台？

- 1 - 敬请参阅最后一页特别声明 周岳 分析师 SAC执业编号：S1130518120001 z houyue1＠gjzq.com.cn 肖雨 分析师 SAC执业编号：S1130519050001 x iaoyu＠gjzq.com.cn 什么是融资平台？ ——政府性债务和城投专题研究之二 基本结论  融资平台的来龙去脉。最初融资平台的概念主要突出其地方国企属性，以及承担政府投资项目融资的职能，之后政策强调融资平台具有政府公益性项目投融资功能，‚公益性项目‛又进一步完善成‚公益性或准公益性项目‛。为了加深理解，我们尝试从股权、平台职能、平台名单三个方面对融资平台的概念进行再探究，但是发现融资平台的定义仍不太明晰。最终我们仍采用融资平台的广义概念，即融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。  融资平台监管政策变迁。2008年以来，融资平台的政策可以大致分为四个阶段，即2008年-2009年、2010年-2014年9月、2014年9月-2016年11月、2016年11月至今。其中第一阶段城投平台受政策鼓励，快速增长；第二阶段俗称‚19号文‛时期，对平台的监管主要是以信贷为抓手，控‚量‛为主；第三阶段俗称‚43号文‛时期，以‚开正门、堵偏门‛为主线，赋予地方政府举债权，但实际执行力度不强；第四阶段为‚后43号文‛时期，注重疏堵结合，执行性强。2019年5月5号《政府投资条例》出台，从政府投资端限制地方政府举债，但是5月21日国务院办公厅发文，推动收费高速公路项目的地方政府债券置换，为以收费公路为主要业务的平台公司带来一波利好，‚723‛以来的城投监管放松与城投债市火爆是否可持续？我们认为仍需看后续配套措施。  未来平台如何发展。短期来看，在政策强调平台‚按照市场化原则合理融资‛的情况下，我们并不认为短期内平台会面临类似17年下半年强监管的政策环境，监管很有可能继续维持宽松。但是长期来看，平台转型并实现与地方政府信用脱钩是大势所趋，只是时间问题。我们认为的平台公司转型，是指在保持原有筹资建设开发职能的前提下，向市场化、盈利化转型，并不意味着脱离筹资开发建设的本质职能，否则平台公司将失去核心竞争力。在此基础上我们从多个角度对城投退出平台，以及城投应该采取怎样的转型路径进行了梳理。  风险提示：（1）地方政府投融资机制受限，基建投资增长不及预期；（2）城投平台再融资压力加大，信用风险上升。 2019年06月03日 固收专题分析报告 固定收益专题报告 证券研究报告 总量研究中心 固收专题分析报告 - 2 - 敬请参阅最后一页特别声明 内容目录 一、融资平台的来龙去脉................................................................................ 3 1.融资平台的广义概念................................................................................ 3 2.融资平台概念再探究................................................................................ 4 3.有哪些类型的融资平台？......................................................................... 8 4.融资平台和一般公司的区别在哪里？ ....................................................... 9 二、融资平台监管政策变迁 .......................................................................... 10 三、未来平台如何发展？.............................................................................. 17 1.剥离政府信用是大势所趋....................................................................... 17 2.平台转型势在必行 ................................................................................. 19 四、总结 ...................................................................................................... 24 五、风险提示 ............................................................................................... 24 图表目录 图表1：各文件对融资平台的定义 .................................................................. 4 图表2：政府投资的资金来源、定义与投向 .................................................... 5 图表3：相关文件对公益性项目的定义 ........................................................... 6 图表4：412号文与20号文对公益性项目分类 ............................................... 7 图表5：银保监会口径下各地区平台数量 ........................................................ 8 图表6：各类型平台公司个数 ......................................................................... 9 图表7：融资平台发展的政策划分 ................................................................ 10 图表8：2008-2009年政策鼓励平台公司发债 .............................................. 11 图表9：“19号文”时期融资平台相关政策文件梳理 ........................................ 11 图表10：“43号文”时期融资平台相关政策文件梳理 ...................................... 14 图表11：2017年城投债发行明显放缓.......................................................... 15 图表12：“后43号文”时期融资平台相关政策文件梳理 ................................. 15 图表13：“723”后相关平台公司融资文件要求 ............................................... 17 图表14：剥离平台公司融资职能相关条例 .................................................... 18 图表15：平台如何退出银监会名单 .............................................................. 19 图表16：融资平台转型相关的文件 .............................................................. 19 图表17：陕西省财政局认定转型后平台类型 ................................................ 21 图表18：各地政府关于融资平台转型的意见 ................................................ 21 固收专题分析报告 - 3 - 敬请参阅最后一页特别声明 去年7月23日国常会提出引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求；10月11日101号文1也提出了‚合理保障融资平台公司正常融资需求‛的一系列举措。那么，频频提到的融资平台到底是什么？融资平台怎样形成的？未来融资平台将如何发展？本文对融资平台的来龙去脉和政策变迁进行了梳理分析，以供投资者参考。 一、融资平台的来龙去脉 1.融资平台的广义概念 融资平台首次出现在官方文件，是在2008年全球金融危机后的稳增长时期， 2009年3月，中国人民银行联合原银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号）2（下文简称‚92号文‛）、《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号）3，提出‚支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道‛。此后，一系列文件不断对融资平台的定义进行界定和规范。 2010年6月10日，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）4（下文简称‚19号文‛）将地方政府融资平台公司定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这也是官方首次对政府融资平台进行明确定义，突出了融资平台的地方国企属性，以及承担政府投资项目融资的职能。 随后，2010年7月30日，财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号）5（下文简称‚412号文‛），文件中进一步明确了融资平台公司为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。412号文对地方政府融资平台的定义与19号文基本一致，但412号文对19号文定义中的‚政府投资项目‛加上了‚公益性‛，使得融资平台承担的项目更加明确，并通过列举进一步明确了融资平台的范围。 2010年10月，《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号）6（下文简称‚2881号文‛）中拓宽了融资平台承担的项目类型，将412号文中定义的‚公益性项目‛完善成‚公益性或准公益性项目‛。 2011年原银监会印发《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》（银监办发[2011]191号）7，将地方政府融资平台定义为‚由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人‛。 2015年5月国务院办公厅印发《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号）8（下文简称‚40号文‛）， 1 《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号），h