2018-03-08 专 题 莫尼塔（上海）信息咨询有限公司 “通过两会看财政”系列一： 两会财政政策复盘与展望 钟正生 zhongzhengsheng@cebm.com.cn 李蕙荃 hqli@cebm.com.cn 闫利 lyan@cebm.com.cn 2018年3月5日，全国两会正式开幕，国务院总理李克强就2017年政府工作完成情况以及2018年工作部署进行了汇报。财政政策是其中的一个重要组成部分，也是2018年最为核心的政策变量之一。我们的报告“通过两会看财政”系列一主要着眼于三个问题：一是，“两会”财政政策包含哪些方面？近五年财政政策呈现出了哪些趋势性变化？二是，2017年财政工作的实际完成情况如何？三是，展望2018年，财政政策的基调如何？有哪些重要的关注点？ 我们认为， 2018年财政政策需要关注以下六点内容：第一，财政政策维持积极，但边际相对收紧，继续强调政策效果；第二，财政支出不降、赤字持平，印证了防范经济与金融风险的底线思维；第三，财政政策更多向“惠民生”倾斜，相对弱化配合基建投资的稳增长诉求；第四，地方专项债规模再扩大，为地方政府继续“开源”，但整肃财政纪律的基调未变；第五，减税降费继续推进，并调整个税起征点，对个人消费与企业经营有积极作用；第六，继续深化财税体制改革，理清中央地方财权事权，但房地产税立法任重道远。 一、过去五年“两会”财政政策表述回顾 近五年，两会中的财政政策表述主要包括五个方面（图表1）：其一，确定财政政策基调；其二，确定当年预算赤字率及财政赤字规模；其三，确定转移支付的结构与规模；其四，深化财税改革的具体内容；其五，为了配合整体经济运行状况，增强政策之间的协调性，会对扶贫、棚改、基建等领域的财政支出做出具体安排。 图表1： 过去五年“两会”上的财政表述概览 2013 2014 2015 2016 2017 12月中央经济工作会议的财政表述 为第二年财政政策定调 实施积极的财政政策，要结合税制改革完善结构性减税政策 积极的财政政策要有力度 积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率 财政政策要更加积极有效 积极的财政政策取向不变 财政政策 总基调 继续实施积极的财政政策 继续实施积极的财政政策 积极的财政政策要加力增效。适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大直接支出力度。 积极的财政政策要加大力度 财政政策要更加积极有效 赤字率 2.0% 2.1% 2.3% 3.0% 3.0% 财政赤字规模 财政赤字1.2万亿元：中央财政赤字8500亿元，代地方发债 3500亿元 财政赤字1.35万亿元：中央财政赤字 9500亿元，由中央代地方发债4000亿元 财政赤字1.62万亿元：中央财政赤字1.12万亿元；地方财政赤字5000 亿元 财政赤字2.18万亿元：中央财政赤字 1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元 财政赤字2.38万亿元：中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300 亿元 专 题 莫尼塔（上海）信息咨询有限公司 2 专项转移支付与一般性转移支付规模 提高一般性转移支付比例；专项转移支付项目减少三分之一，今后进一步减少。 改革转移支付制度，合理调整中央和地方收入划分。 一般性转移支付规模增长12.2%；进一步压缩中央专项转移支付规模。 一般性转移支付规模增长9.5%；重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助。 地方政府债务管理 继续加强地方政府性债务管理，合理控制地方政府性债务水平。 建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理。 创新和完善地方政府举债融资机制，适当发行专项债券。 安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。 安排地方专项债券8000亿元，继续发行地方政府置换债券。 财税改革 加快推进营业税改征增值税试点工作，适时扩大试点地区和行业范围。 1）“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业； 2）清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作； 3）进一步扩展小微企业税收优惠范围，减轻企业负担。 1）力争全面完成“营改增”，调整完善消费税政策，扩大资源税从价计征范围； 2）继续实行结构性减税和普遍降费，减轻企业特别是小微企业负担； 1）营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，确保所有行业税负只减不增； 2）取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金； 3）将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。减轻企业与个人负担5000多亿元； 4）全面推开资源税从价计征改革。 1）落实和完善全面推开营改增试点政策； 2）简化增值税税率结构，今年由四档税率简并至三档； 3）进一步减轻企业税收负担。全年再减少企业税负 3500 亿元左右、涉企收费约2000亿元。 基建安排 铁路投资要保持在8000亿元以上、新投产里程8000公里以上、再开工27个项目 铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元、再开工20项重大水利工程 铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元、再开工15项重大水利工程、新建改建农村公路20万公里、完成3万个行政村通光纤 棚改计划 棚户区改造开工600万套，农村危房改造314 万户。 完成棚户区住房改造600万套，继续发展公租房，因地制宜提高货币化安置比例。 扶贫资金 1）中央财政扶贫资金增长43.4%； 2） 今 年 要 完 成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，其中易地搬迁脱贫200万人以上。 1）中央财政专项扶贫资金增长30%以上； 2）今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁340万人。 来源：Wind ，莫尼塔研究 过去五年两会中的财政政策表述有以下几点趋势性变化值得关注： 第一，财政政策维持积极，但弱化政策力度、强调政策效果。 通常情况下，每年12月中央经济工作会议会为下一年财政政策精准定调，与两会财政表述大多一致。比如，2013年、2015年、2016年12月的中央经济工作会议上，将财政政策分别定调为“实施积极的财政政策”、“积极的财政政策要加大力度”、“财政政策要更加积极有效”，次年3月的两会财政表述与其完全一致；2014年12月中央经济工作会议称“积极的财政政策要有力度”，2015年3月两会称“积极的财政政策要加力增效”，即不仅强调力度，而且开始关注政策执行效果，这是近五年财政政策的边际变化之一。2017年12月，中央经济工作会议定调“积极的 专 题 莫尼塔（上海）信息咨询有限公司 3 1一般性转移支付中的一种 财政政策取向不变”，与今年两会财政表述一致，语义上相对谨慎。这反映了财政政策维持积极、但实质偏紧的状态，这是近五年财政政策的边际变化之二。 第二，逐步优化调整转移支付的结构，加强整肃财政纪律、促进改善民生。 中央对地方的转移支付通常分为一般性转移支付与专项转移支付两种。其中，专项转移支付在设立之初就强调专款专用，但由于其名目繁杂，中央政府难以在实施层面予以有效监督，继而形成了巨大的腐败空间；一般性转移支付其实就是中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区）按照规范办法发放的补助，意图促进地区间基本公共服务的均等化。 2015年2月2日，国务院下发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中，提到要规范专项转移支付，缩减专项转移支付规模；并明确提出将一般性转移支付与城镇化相关的公共服务挂钩，引导地方政府将财政资源投向基本公共服务领域。 受此影响，2015年以来，两会报告逐步明确了压缩专项转移支付增速，相应提高一般性转移支付比例与增速的倾向（图表3）。例如，2016年两会称“一般性转移支付规模增长12.2%，进一步压缩中央专项转移支付规模”；2017年两会称“一般性转移支付规模增长9.5%，重点增加均衡性转移支付1和困难地区财力补助”。这一方面体现了整肃财政纪律的倾向，另一方面是将财政政策在“惠民生”、“补短板”方面的结构性发力意图落到实处。 第三，地方政府专项债券发行规模趋于增加，预计专项债券的种类也将趋于扩大。 地方政府债券通常分为一般债券与专项债券两类（图表3）。其中，地方政府专项债券对应有稳定收益来源的项目，偿还资金的来源主要来自项目收入或政府性基金，从而发行地方专项债并不会增加财政赤字率。因此，在严控地方政府债务风险、规范地方政府举债融资的背景下，地方政府专项债发行规模的扩大，成为地方财政“开正门、堵偏门”的一个重要路径。 近几年两会报告及财政部一些公告中，有关于规范地方政府融资行为等的具体表述：2013年，“合理控制地方政府性债务水平”；2014年，“建立规范的地方政府举债融资机制”。从2015年至2017年，地方专项债券发行计划从1000亿元增加至4000亿元、8000亿元。此外，2017年5-6月，财政部分别在土地储备和收费公路领域开展专项债试点；2017年8月，财政部发文允许地方政府依据实际情况“积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券”。 图表2： 专项转移支付增速逐步下降 图表3：地方专项债发行规模逐步增多 来源：Wind ，莫尼塔研究 第四，经济转型与改革升级过程中，财政政策也需加强与其他经济调控政策的配合。2014年，两会政府工作报告就强调“要加强财政与投资、民生、产业等政策协同配合，做好政策储 -10010203040500910111213141516同比，%对地方转移支付和税收返还:专项转移支付:合计:同比对地方转移支付和税收返还:一般性转移支付:合计:同比0500010000150002014年2015年2016年2017年2018年亿元地方政府发债规模一般债券专项债券 专 题 莫尼塔（上海）信息咨询有限公司 4 2 当年净财政结余=补充中央预算稳定调节基金+补充地方预算稳定调节基金及结转下年支出-从中央预算稳定调节基金调入-地方财政调入资金；累计净财政结余为2000年以来历年净财政结余的累计值。 备，适时适度预调微调，确保中国经济这艘巨轮行稳致远”。此前，两会的财政政策表述都还比较单一，大多局限于总量性的预算、目标描述等；但此后几年的两会中，财政政策与其他经济调控政策相互配合的特征愈发突出，与经济转型及改革升级的推进相互匹配。具体来看： 投资方面，政府资本与民间资本的结合意识增强。2015年，“增加公共产品有效投资......但政府不唱‘独角戏’，要更大激发民间投资活力，引导社会资本投向更多领域”。2016年，“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，充分激发社会资本参与热情