城市更新全维度梳理

城市更新是当前我国城镇化进入存量提质增效阶段后，城市发展的核心抓手，相关的政策演进、实践模式、推进现状都已经形成了较为清晰的体系：

一、核心定位与发展背景

我国城镇化已经从过去的快速增量扩张期转向稳定发展的存量提质增效阶段，城市发展理念也从“大拆大建”逐步转向“留改拆”并举、以保留利用提升为主的有机更新，最终目标是打造宜居、韧性、智慧城市，推动城市内涵式高质量发展 【8】 【9】 。

二、中央层面政策演进

从2015年至今，中央持续加码城市更新的顶层设计，关键节点如下：

1. 2015-2020年：从城市发展方向定调到具体民生工程落地，先后召开中央城市工作会议明确城市向内涵提升式转变，出台城镇老旧小区改造专项指导意见，将城市更新写入“十四五”规划建议 【7】 【9】 。
2. 2021-2023年：先后出台防大拆大建、城市更新试点、有序推进城市更新等专项通知，明确城市更新的底线要求和实施路径 【9】 。
3. 2024年至今：城市更新上升为城市高质量发展的核心抓手，二十届三中全会、2025年中办国办《关于持续推进城市更新行动的意见》、2025年中央城市工作会议等一系列文件会议，不断细化任务要求、完善用地、融资等配套保障机制 【10】 【11】 。

三、当前主要更新内容与落地模式

1. 居住区综合改造：是目前最核心的更新内容，“十四五”期间全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及超1.1亿居民，改造内容涵盖基础类的水电路气升级，以及加装电梯、增设停车充电设施、配套养老托育服务等提升类项目，资金上探索出政府、社会资本、居民三方合理共担的模式 【2】 。
2. 城市业态升级更新：针对老旧街区、老旧厂区，以市场化开发为主导，通过引入新业态盘活闲置空间，打造消费集群、新兴产业园区，实现城市空间价值重塑 【2】 。
3. 城中村与危旧房改造：作为房地产发展新模式的重要组成部分，多地探索“政府主导、社区协同、企业运营”的整村统租模式，将破旧城中村改造为品质化租赁社区，实现运营可持续 【1】 【2】 。

四、当前推进进展

1. 顶层规划体系不断完善：35个重点监测城市里已有30个编制了市级城市更新相关规划或实施方案，全国1个省9个城市出台了城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发指导性文件，目标任务和实施路径逐步清晰 【4】 【12】 。
2. 资金保障机制逐步成熟：12个省份设立城市更新专项资金给予奖补或贷款贴息，28个城市设立总规模达4550亿元的城市更新基金，通过PPP、特许经营、专项贷款等多元模式吸引社会资本参与 【12】 。
3. 地方“十五五”更新布局密集落地：北京、广州、合肥等多地明确“十五五”期间城市更新的投资规模和重点任务，多地单城年度或规划期内城市更新投资规模超千亿元，城市更新已经成为提振基建、地产投资，扩大内需的重要抓手 【1】 【13】 。

五、现存待完善的问题

当前城市更新推进中仍存在部分短板：缺乏系统性、强制性的上位法律规范指引，容易出现执行偏差；多部门之间的碎片式监管缺乏联动，可能导致项目审批效率低、行政成本偏高的问题，后续相关制度体系仍需进一步补全 【2】 。